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来源：中国国土资源报

   所有交付认筹款的购房者，对于开发商抵押土地使用权的过程和结果，均一无所知。有的已经交付全款甚至已经入住，但其应当分享的部分土地使用权仍处在抵押状态，所购买的地上房产也在法律事实上被抵押出去。

  所有交付认筹款的购房者，对于开发商抵押土地使用权的过程和结果，均一无所知。有的已 经交付全款甚至已经入住，但其应当分享的部分土地使用权仍处在抵押状态，所购买的地上房产也在法律事实上被抵押出去。抵押单位即开发商的资金链一旦吃紧或 者断裂，未来业主的土地抵押权益恐难实现，造成难以掌控的社会后果

  济南土地督察局在工作中发现，督察区域有若干城市的房地产开发企业存在一种貌似合法且 “运行正常”，但却潜伏着隐患的土地抵押登记现象。一些房地产开发企业在未取得房屋预售许可证的情况下，一方面收取购房者的认筹款(或称“预收款”等多种 名目)，另一方面其办理了土地抵押登记，而在建房产却不包括在抵押物范围内。初步统计，这种抵押情况比例占到经营性用地抵押登记的78%，涉及土地面积约 25万平方米、担保金额3亿多元，而相关抵押银行为当地政府管辖下的商业银行。

  现象：相关机构掩耳盗铃为潜在隐患的土地抵押披上“合法”外衣

  被督察工作发现后，当事城市对此进行了解释，涉嫌违规且有着潜在隐患的做法被粉饰了一 层“合法”外衣：一是抵押单位(开发商)均持有合法取得的国有土地使用证，具备以土地使用权作为抵押物获取银行贷款的基本条件；二是办理抵押登记时，抵押 单位有“承诺书”，内容为“宗地范围内房产无登记，不做资产处理，不抵押给银行，如因此产生一切问题，抵押单位承担一切责任，与国土资源局无关”；三是截 至目前，房地产开发企业的土地抵押申请、登记、贷款、归还等各环节大多如此办理，且运转正常，无不良后果发生。

  在对其违规性质判断的基础上，济南督察局对这一尚未引发矛盾的做法提出预警，督促纠 正。首先，《物权法》第一百八十二条规定：“以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押。抵押人未依照前款规定一并抵押的，未抵押的财产视为一并 抵押。”按此规定，抵押单位出具的所谓“承诺书”当属无效，已经抵押出去的土地上的房产虽未办理抵押登记，但在法律上已经形成了抵押事实。其次，《土地登 记办法》第九条规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交材料，其中，地上附着物权属证明是必备的要件之一。而抵押单位以宗地范围内房产无登 记为由，不做资产处理，进而不提交权属证明，显然与该项规定相矛盾。再次，根据调查了解，所有交付认筹款的购房者，对于开发商抵押土地使用权的过程和结 果，均一无所知。有的已经交付全款甚至已经入住，但其应当分享的部分土地使用权仍处在抵押状态，所购买的地上房产也在法律事实上被抵押出去。其知情权、土 地使用权乃至房屋产权，无疑都不同程度地受到了侵害。

  违反以上相关规定，从工作层面上讲，与依法行政的要求严重不符，社会层面上，将影响法治环境建设。另外，这些做法与规范土地利用和管理秩序的趋势要求背道而驰。抵押单位即开发商的资金链一旦吃紧或者断裂，未来业主的土地抵押权益恐难实现，造成难以掌控的社会后果。

  原因：地方政府在发展经济的驱动下受土地开发商的“绑架”

  既不合法又具危害的做法之所以能够存续下来，一方面因为表面上表现为“运作正常”，另 一方面是起主导作用的利益相关方“各有所得”。对于银行来说，在经营上通过资金放贷能够获得资金收益，而风险方面，因为有土地使用权作抵押，则可忽略不 计。土地登记方面，因握有抵押单位出具的“承诺书”，便视作有了自我保护的“护身符”，同时也符合地方政府“服务企业”的要求。抵押单位以得到贷款为首要 目标，得到贷款就意味着收益，甚至是暴利。至于抵押程序合法性和业主利益的维护等方面，不在考虑之内。

  简单列数，上述三方似乎“各有所得”。但其实，除抵押单位之外，其他二者未必“心甘情 愿”，甚至是不得已而为之。对银行来说，在此类情形下向抵押单位即开发商发放抵押贷款，并使其通过风险评估，是需要进行所谓的“内部操作”的，即便有现实 收益，也没有人愿意给自己留下责任隐患。对于土地登记单位来说，尽管持有“承诺书”，但对该“承诺书”几乎不能成为法律依据的事实也心知肚明。显然，促成 各怀心思的三方能够达成行动一致的，一定另有“推手”，即某些“唯GDP是从”的地方政府。

  在很多方面受制于地方政府的国土资源管理部门，对于来自地方政府相关领导的招呼不敢怠 慢，要你登记不得不登，但出于自我保护就只能采取自欺欺人的办法，请抵押单位探囊取物般地出具毫无法律价值的“承诺书”。无独有偶，发放此类抵押贷款的银 行均为地方政府管辖下的商业银行，让你贷款更是不敢不贷，何况还有土地使用权作为抵押物和资金收益。

  说到底，就是地方政府在发展经济的驱动下，受土地使用者开发商的“绑架”，将负责土地 抵押登记的国土资源部门和本应独立经营的地方商业银行裹挟其中，演绎出了貌似合法实则危机四伏的抵押贷款乱局，即“用地单位极力以关乎房屋业主利益的土地 使用权作抵押→国土资源部门无奈进行非正常抵押→登记→地方商业银行消极‘配合’发放贷款获取收益→房屋业主的多项权益受到侵害”。

  建议：加快土地登记“四统一”，公开抵押登记信息

  国务院决定将分散在多个部门的不动产登记职责整合由国土资源一个部门承担，是以改革精 神解决这一问题的基础性措施，不仅有利于不动产登记规则的统一，更便于在实践操作中，避免在建房产游离于土地抵押登记之外的现象发生，保护不动产权利人合 法财产。建议加快机构改革和职能转变方案的研究制定，及早实现登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台的四统一。

  建议在取得房屋预售许可证之前，禁止房地产开发企业向意向购房者收取任何名目、任何额度的款项，以防止其巧立名目套取资金，损害消费者权益。

  建议对面向消费者出售的房地产项目，开发企业一经办理不动产抵押登记，即由登记单位将该信息公开披露，向社会告知某不动产已作抵押的事实，用以实现购房意向者的知情权，便于社会监督。