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自2014年中央一号文件提出"允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资以来，在深化农村土地产权改革背景下,探索开展农村土地承包经营权抵押融资创新成为农村土地流转过程中的热点问题。以下是我国农村土地承包经营权抵押贷款政策演变探析：

开始阶段

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调要健全城乡发展一体化体制机制。其中“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”，首次提到了农村土地承包经营权抵押、担保权问题，成为发展农村土地承包经营权抵押贷款的原始推动力。

以山东省德州市为例，近年来，以“两区同建”为基点，城镇化速度不断提速。一方面，大量农村人口城镇化，提高了农村土地流转速度，打破了长久以来的祖祖辈辈不离地的状态，使得银行农村土地承包经营抵押权变现成为可能；另一方面，大量土地的有效流转，有助于“大农业”的形成。土地作为农村生产经营最主要的生产资料，逐步由分散经营走向集中经营，家庭农场、专业合作社等新型农业经营主体不断涌现，成为既有资金需求又有还款能力的潜在贷款对象，扩大了农村土地承包经营权抵押贷款市场。

先行开发

在十八届三中全会和中央一号文件推动下，农村土地承包经营权抵押贷款已经取得了较大的实践性突破。从目前看，各级政府、银行及专家学者对修改法律法规的要求已经十分迫切，修改调整部分法律法规限制已经是大势所趋。因此，目前应该在现有框架下，加快市场开发，为法律法规调整修改提供更充足的实践依据。

一是政府部门建立更加贴近市场的土地流转平台。以贴近市场、便捷工作为出发点，在乡级政府设立土地流转平台，专门负责土地确权、土地抵押及土地流转工作。二是合理引入增信措施。在农村土地承包经营权抵押法律效率瑕疵消除前，各银行可合理引入增信措施，弱化抵押土地处置中存在的问题。如政府部门提供倾斜性的担保补贴基金，保险公司与银行联合开发保险产品等。三是适当引入第三方合作机构。为提高土地流转效率，解决土地处置难的问题，可引入优质担保公司等第三方机构。在信贷业务发生风险时，由第三方机构代为清偿，并由其负责抵押土地处置事宜，从而减轻银行负担。

建立互信

农村土地承包经营权抵押贷款作为一项创新性业务，面临法律法规障碍、评估变现困难等问题，中间的风险是不言而喻的。目前来看，银行与政府、银行与农户间都存在着较大的不信任，如何打破这种隔膜，建立互信关系，对发展农村土地承包经营权抵押贷款业务具有重要的意义。

一是强化政府公信力。一方面政府应加强信息公开，及时公布土地确权、抵押、流转等信息，防范恶意流转、重复抵押等违法违规事件发生；另一方面政府要树立权威，对于不良贷款抵押土地处置要灵活快速，提振银行发展业务的信心。二是实现政银信息共享。建立完善政府机构和银行信息共享机制，充分发挥基层政府农业部门、林业部门、土地管理部门等资源优势，与开发银行确定重点开发行业及客户名单，实现精准营销。三是加强土地抵押流转管控。在推进农村土地承包经营权流转的同时，确保土地、粮食安全，坚守国家土地管控底线。

完善评估

针对农村土地承包经营权抵押评估难、缺少专业评估机构的问题，各银行应强化内部评估作业。

一是估值要联系实际。将土地实际使用价值作为估值的主要参考依据，而不单纯依照行政区划划定基准地价。二是评估办法要简单明确。既要便于基层信贷人员学习又要便于向政府部门和农户解释，做好评估价值公开化，通过公开化进而实现估值的合理化。三是要实现估值的动态化管理。根据农作物或者养殖物生产周期，实现抵押土地估值的动态化管理。

设计产品

在产品设计方面，一是在授信金额方面要灵活有度。既要能满足专业合作社、家庭农场等高端客户资金需求，又能解决单个家庭客户的小额资金需求。二是在利率方面要给予农村客户必要的政策支持。应充分认识到农户经营特点，对农户贷款给予必要的利率优惠。各级政府部门也应加大补贴资金投入，从而分担银行及农户经营成本。三是贷款用途方面要适当放开。农村土地承包经营权抵押贷款不能仅仅限于经营所用。应本着农村以家庭为单位生产、经营资金与家庭生活资金不易区分的特点，将贷款用途适当扩大至建房、购房、装修等消费领域。四是在业务处理方面要做好成本管控。农户贷款属于人力密集型产品，特别是对于小额类业务，在利率优惠的情况下，往往会导致收入无法覆盖成本及风险拨备，因此银行研发产品时，应尽量简化业务流程，提炼核心关注点，从而管控好业务成本。