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茂名市供给侧结构性改革总体方案（2016-2018年）

为贯彻落实《广东省供给侧结构性改革总体方案（2016-2018年）》工作部署，稳妥落实去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板等结构性改革重点任务，结合我市实际，制定本方案。

一、总体要求

（一）指导思想。

全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会以及中央经济工作会议精神，按照全省供给侧结构性改革工作会议和市委、市政府工作部署，着力加强供给侧结构性改革，在适度扩大总需求的同时，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，优化存量、引导增量、主动减量，优化劳动力、资本、土地、技术、管理等要素配置，加快实现创新发展，改善市场预期；提高投资有效性，增加公共产品和公共服务；优化供给结构，扩大有效供给，提高供给体系质量和效率；提高全要素生产率，逐步达到高水平的供需平衡，推动我市社会生产力水平整体提升，为全面建成小康社会提供强大经济支撑。

（二）基本原则。

——坚持统筹部署与精准施策相结合。认真贯彻落实中央、省“去降补”的工作部署，加强系统谋划和总体设计，摸清实际情况，找准影响要素资源配置效率的突出问题，以精准识别引导精准施策，量化任务，细化措施，提高政策措施的针对性和有效性。

——坚持供给侧改革与需求侧管理相结合。把破解供给与需求不匹配、不协调和不平衡问题作为出发点和落脚点，供给侧与需求侧双管齐下，在适度扩大总需求的同时，从供给侧发力，从生产领域扩大有效供给，加强中高端产品和优质服务供给，减少无效和低端供给，不断增强持续增长动力。

——坚持培育发展新动能与改造提升传统动能相结合。把创新驱动发展战略作为推进供给侧结构性改革的关键支撑，增加创新资源和技术、设备供给，深入开展大众创业万众创新，加快技术、产品、业态、商业模式等创新。坚持优化存量、引导增量、主动减量紧密结合，加快培育发展新产业，通过技术改造等手段激活存量资产，增强现有产业和企业发展动力，加快淘汰落后产能和化解过剩产能，主动承接珠三角地区产业转移。

——坚持市场主导与政府引导相结合。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，运用市场机制，弘扬企业家精神，调动企业主动性和积极性，实现优胜劣汰和市场出清，提高生产端资源配置效率和公平性。更好发挥政府作用，强化政府组织引导和协调服务，制定行动计划，加强政策引导，完善配套政策。

——坚持重点改革攻坚与稳妥有序推进相结合。加大行政管理、投资、价格、国企、财税、金融、社保等重点领域和关键环节改革攻坚力度，加快形成有利于效率提升、可持续发展的长效机制，促进市场准入更加开放公平，创新活力进一步迸发。把握好工作节奏和政策配合，重视补短板兜底线，防范引发社会风险，确保各项工作稳妥有序推进。

二、工作目标

经过3年努力，供给侧结构性改革攻坚取得重要进展，“去降补”工作取得明显成效，供给结构对需求变化的适应性和灵活性显著提高，企业生产经营环境显著改善，生产经营成本和盈利水平回归合理，与供给侧结构性改革相适应的产业、土地、环保、价格等政策体系逐步健全，长效机制进一步完善，要素资源配置效率明显提升，创新能力稳步提高，新的发展动能持续壮大，形成多层次、高质量的供给体系，实现新的供需平衡。

——去产能方面。到2018年底，基本实现“僵尸企业”市场出清；国有资本配置效率显著提高，国有经济结构明显优化。全面完成省下达的淘汰落后产能任务。严格控制产能严重过剩行业生产能力，将水泥熟料产能控制在420万吨以内。积极争取珠三角地区相关产业向我市转移，省级产业转移工业园三年累计完成工业增加值超过500亿元。

——去库存方面。到2018年底，全市商品房库存规模比2015年底的531万平方米减少约4.7%，即在全部消化2016—2018年新增商品房供应量的基础上，力争再化解25万平方米的商品房库存，包括商品住房10万平方米，非商品住房15万平方米。其中各区、县级市负责化解12.5万平方米商品房库存。全市各地商品住房去库存周期基本控制在16个月以内，非商品住房去库存周期明显缩短。

——去杠杆方面。到2018年底，保持全市银行机构不良贷款占比逐年降低，直接融资占全部融资金额的比重逐年提高，确保金融机构杠杆率控制在合理水平，金融业务主要风险指标达到监管要求。

——降成本方面。到2016年底，为全市企业减负约23.5亿元，企业综合成本比2014年下降约5%—8%，其中降低制度性交易成本约0.6亿元、人工成本约0.5亿元、税负成本约12.62亿元、社会保险费（含住房公积金）约6.35亿元、财务成本约2.76亿元、电力等生产要素成本约0.62亿元。到2018年，企业负担进一步减轻。

——补短板方面。到2018年底，完成软硬基础设施投资783亿元，基本建成与经济社会发展相适应、与新型城镇化相协调、与新供给体系相匹配，布局科学、覆盖全面、功能完善、安全可靠的软硬基础设施支撑体系。全市农村配电网建设改造达到国家要求，城镇居民天然气气化率提高到30%以上，光纤入户率提高到40%，建成集中式充换电站3座，分散式充电桩约6200个，高速公路新增通车里程146公里，铁路新增运营里程110公里，城镇生活垃圾无害化处理率保持90%以上、市区和县城污水处理率分别提高到95%、85%以上。全市推进教育现代化先进市（区）覆盖率达到100%，3年开展各类职业技能培训累计30万人。优先发展城市公共交通，逐年新增新能源公交车辆，力争全市新能源公交车保有量占比超30%，实现公共事业绿色发展。

三、重点任务与政策措施

（一）积极化解过剩产能，优化产业结构。

发挥市场作用，采取经济和法律手段，引导企业兼并重组，优化区域和产业布局，加强产业政策与土地、环保、财政、金融、价格等政策的协调配合，对“僵尸企业”、落后产能占有的要素资源进行盘活处置，提高资源配置效率，促进产业规模、产业结构与环境承载力、市场需求、资源保障相适应，产能利用率达到合理水平，产业核心竞争力显著增强。

1.推进“僵尸企业”分类处置。全面摸清“僵尸企业”情况，建立国有和非国有“僵尸企业”数据库。将国有“僵尸企业”作为处置重点，在精准识别的基础上进行细化分类，有针对性地采取兼并重组、资本运营、创新发展、关闭破产等不同方式进行精准处置。按照“企业主体、政府推动、市场引导、依法处置”的原则，采取市场化退出、兼并重组、扶持发展等方式，分类有序引导非国有“僵尸企业”处置。妥善解决好职工安置等问题。促进企业规范化退出，引导企业兼并重组。发展混合所有制经济，鼓励非国有资本依法参与国有“僵尸企业”改制重组。支持各区、县级市法院设立“僵尸企业”破产处置绿色通道。

2.加快淘汰落后产能。制订重点行业淘汰落后产能计划，分解落实淘汰落后产能年度目标。实施差别化政策，提高产能严重过剩行业的能耗、物耗、水耗、生态环保、安全生产、技术准入标准，定期公布年度淘汰落后产能任务完成情况。重点清理处置高污染高排放、长期违法违规排污、未获得环保准入的企业。

3.积极化解过剩产能。加强产能严重过剩行业项目管理，对产能过剩行业新增产能项目不得核准、备案，不得办理土地（海域）供应、能评、环评审批和新增授信支持等相关业务。以推动碳排放权交易为契机，促进跨区产能置换，支持引导相关行业健康发展。加强重大项目规划布局，防止新兴产业出现重复投资和过剩产能。

4.积极承接珠三角地区产业转移。把握珠三角产业转移趋势，结合园区主导产业发展规划，积极承接珠三角地区要素成本较高、劳动密集但仍有市场需求的加工贸易、传统优势产业及符合环保标准的其他产业，推动企业将外发加工生产制造环节转移到我市的产业园区。鼓励转移企业集中入园、更新设备、提升技术水平，实现产业二次集聚和转型升级。支持有条件的园区申报国家级和省级高新区或经济技术开发区，推动县域产业园区依托资源优势打造专业园区。

5.建立健全产能结构优化长效机制。通过产业政策、金融、财税、质量、环保、能耗、电价等手段，倒逼一批落后产能退出。完善土地管理政策，政府土地储备机构有偿收回企业环保搬迁、兼并重组等退出的土地，按规定支付给企业的土地补偿费，可以用于支持企业做好善后处理工作和转型发展。全面实施主体功能区配套的差别化环保准入政策，强化执法监督检查。鼓励金融机构加大对企业兼并重组、转型转产、产品结构调整、技术改造和向境外转移产能、开拓市场的金融支持。

（二）着力化解房地产库存，促进房地产业健康发展。

加快农业转移人口市民化，深化住房制度改革，扩大住房有效需求，打通供需通道，逐步消化房地产库存。

1.有效释放农业转移人口城镇购房需求。深化户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户。制定农业转移人口及其他常住人口落户城镇方案，提高户籍人口城镇化率。健全财政转移支付、农业转移人口市民化挂钩机制，建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。鼓励各地通过发放住房补贴等方式，支持符合条件的城市老旧社区居民置换新房。

2.推进住房制度改革。以满足新市民住房需求为主要出发点，建立购租并举的住房制度。逐步将公租房保障范围扩大到外来务工人员等非户籍常住人口，实现公租房货币化。大力发展住房租赁市场，鼓励自然人和各类机构投资者购买库存商品房，成为租赁市场的房源提供者，鼓励发展以住房租赁为主营业务的专业化企业。通过政策性银行中长期贷款支持、减免行政事业性收费等措施，引导与鼓励有条件的国有企业收购或长期租赁库存商品房，以公共租赁住房形式出租。加大棚改安置和住房保障货币化力度，做好保障房、安置房需求与商品房去库存之间的衔接，打通供需通道，引导被保障居民家庭选择购买或租住合适的商品房。鼓励各地购买和租赁商品房用作乡镇学校教师、卫生院医护人员中住房困难群体的周转宿舍。

3.加快化解商业地产库存。控制商业地产开发规模，鼓励房地产开发企业将库存工业、商业地产改造为科技企业孵化器、众创空间，将库存商品房改造为商务居住复合式地产、电商用房、都市型工业地产、养老地产、旅游地产等。

4.加强房地产市场引导。鼓励房地产开发企业顺应市场规律调整营销策略，适当降低商品住房价格。各地应结合当地库存规模情况，强化去库存与土地供应联动，合理安排房地产用地供应。优化“三旧”改造政策，统筹平衡商业、办公、工业等改造项目规模。

5.支持合理住房消费。加大对居民自住和改善性住房需求的信贷支持力度，根据广东市场利率定价自律机制要求等相关政策规定，适当降低首套房和改善性需求的二套房贷首付要求。加大住房公积金支持职工购房力度。

（三）有效推进金融去杠杆，促进金融业平稳健康发展。

加强金融监管和监测预警，积极防范和稳妥处理各类金融风险，有效化解地方政府债务，确保不发生区域性系统性金融风险。

1.推动金融机构和金融产品去杠杆。全面摸清全市金融杠杆的情况，研究制定对策。推动金融机构通过增加自有资本等措施降低杠杆。提高融资项目自有资金或保证金比率，严控高杠杆、高风险融资项目。

2.加强金融风险监测管控。建立去杆杆风险监测和信息通报机制，制定和完善金融各行业应急预案，研究制定金融诈骗、非法集资等金融风险重点问题监测预警制度。落实金融监管责任，强化日常监管和风险排查。加强地方金融机构风险防范。严厉打击非法集资，完善处置非法集资工作机制。

3.加快处置不良贷款。加快商业银行不良贷款核销和处置进度，打击惩戒失信及逃废债务行为。利用资本市场等途径，盘活“僵尸企业”金融资产。稳步扩大“政银保”等试点范围，完善贷款风险分担和补偿机制。加快社会信用体系建设。

4.加强政府债务管理。实施债务风险预警机制，建立债务风险通报机制和债务违约责任追究机制。做好存量债务置换工作，完善全口径政府债务管理。将地方政府债务分类纳入预算管理。

（四）多措并举帮助企业降低成本，优化企业生产经营环境。

加快市场化的资源性产品价格改革，以降低企业生产要素成本为重点，提高资源配置效率，打好降低企业制度性交易、人工、税负、社会保险、财务、生产要素、物流等成本“组合拳”。

1.降低制度性交易成本。严格落实国家、省全面清理规范涉企收费措施。对已免征省级收入的23项国家规定涉企行政事业性收费（不含人防易地建设费），从2016年10月1日起，免征其市县级收入。加快实施省定涉企行政事业性收费“零收费”，对省定11项涉企行政事业性收费项目，在已免征5项项目省级收入的基础上，从2016年10月1日起实施，实现省定涉企行政事业性收费“零收费”。实行涉企行政事业性收费目录清单管理。清理规范行政审批中介服务、涉企经营服务、进出口环节经营服务性收费，调整和修订现有外贸涉企收费政策。

2.降低企业人工成本。坚持收入水平增长幅度与劳动生产率提高相适应，建立与经济发展水平相适应的最低工资标准调整机制。加强公共就业服务，降低企业招工成本。落实失业保险支持企业稳定岗位政策，鼓励符合条件的企业申请稳岗补贴。

3.降低企业税负成本。按照国家、省统一部署，继续推进营业税改征增值税全面扩围。落实国家降低制造业增值税税负政策，落实小微企业、高新技术企业、企业研发费用税前加计扣除等国家税收优惠政策。

4.降低社会保险费成本。优化社保险种结构，按照国家、省统一部署，推进生育保险和基本医疗保险合并实施，下调职工医保单位平均费率、失业保险单位费率、工伤保险单位平均费率。按照“先入轨、缓补缴”的原则，推动企业全员足额参保。妥善解决养老保险欠费历史遗留问题。降低住房公积金缴存比例，对缴存住房公积金确有困难的企业，可按规定申请降低缴存比例或者缓缴。

5.降低企业财务成本。推进金融服务创新，优化信贷结构。大力发展多层次资本市场，支持企业上市、赴新三板挂牌，扩大债券融资规模，提高直接融资比重。创新完善中小微企业投融资机制，推动建立中小微企业信用信息和融资对接平台。运用地方政府置换债券减轻企业债务成本。通过股权投资、事后奖补等方式，支持企业增加技术改造、研发创新投入。

6.深化价格改革降低生产要素成本。落实省关于推进价格机制改革的实施意见，完善主要由市场决定价格机制，促进要素资源顺畅流动、资源配置效率提高、生产要素成本降低。落实国家、省的部署，降低企业用电成本。落实省输配电价改革方案。推进油气价格改革，完善天然气价格形成机制和管道燃气定价机制。完善市场价格行为规则和监管办法，加强对银行等领域的价格行为监管。推动宽带网络提速降费。

7.降低企业物流成本。结合我市实际，研究制定取消车辆通行费年票制的实施方案，取消到期或其他不符合规定的公路收费项目。清理规范流通环节收费，切实降低流通成本。支持物流行业技术创新，加快物流基础设施建设，完善全市物流综合服务网络。

（五）补齐软硬基础设施短板，增加公共产品和公共服务供给。

加快水电气路、新一代信息基础设施、新能源汽车基础设施、城市地下管网、交通基础设施互联互通、水利基础设施、生态保护和环境治理等建设，加大投资于人的力度，提高投资的有效性和精准性。

1.补齐农村基础设施建设短板。开展农村地区“低电压”治理，改造升级农村电网。加快自然村道路路面硬化建设，改造升级农村客运站亭。加快农田水利建设，统筹村村通自来水工程建设。实施村村通光纤工程，引导电信运营企业在全市所有行政村建立通信机房和光缆接入节点。

2.推进天然气主干管网、信息网、城市地下管网“三网”建设。加快建设天然气主干管网。加快新一代信息基础设施建设，实施《信息基础设施建设三年行动计划》。制订实施城市地下综合管廊建设实施方案，推进海绵城市建设。

3.加快新能源汽车充电基础设施建设。编制全市电动汽车充电基础设施规划，推进公交、环卫等公共服务领域充电设施建设，组织党政机关、公共机构和企事业单位建设内部充电基础设施。增加公共交通基础设施投入，积极推动公交电动化。

4.完善互联互通交通网络。加快深茂铁路江门至茂名段建设，推进黎湛铁路河茂支线电气化改造、广茂铁路电气化、博贺疏港铁路建设。建成云湛高速公路茂名段，开工建设云茂高速公路，推动沈海高速扩建工程。完善港航公共基础设施，加快建设博贺新港区东西防波堤、粤电煤炭码头工程、通用码头工程等。

5.加强水利基础设施建设。继续推进鉴江及中小河流治理、病险水库（水闸）除险加固、海堤达标加固等水利防洪减灾工程建设；优化水资源配置，加快推进滨海新区供水工程、水东湾引罗供水工程及石狗水库等供水工程建设；完善农村水利保障体系，积极推进大中型灌区节水改造工程建设。

6.加大环境污染治理力度。加快建设城镇污水集中处理设施及配套管网工程等环境基础设施工程，加强鉴江、袂花江等主要干流及中小河流的综合治理，开展高州水库、尚垌湖、小东江流域等综合整治。加快城镇污水处理设施及配套管网建设与改造，提高城镇生活污水的处理率及处理达标率。

7.构建新型人才供给体系。推动义务教育均衡优质发展，全面改善义务教育薄弱学校办学条件。加强职业技能培训，建立覆盖城乡全体劳动者的技能培训制度，逐步扩大职业培训补贴工种的范围。适应去产能过程技能培训需求特点，加强企业转岗人员技能培训。加快构建现代职业教育体系，着力培养高素质劳动者和技术技能人才。

四、组织保障与跟踪督查

（一）加强组织领导。

各地、各部门要切实把思想和行动统一到中央和省、市关于推进供给侧结构性改革的决策部署上来，把落实本方案和我市去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板等专项行动计划作为重中之重的工作，加强组织协调，完善工作机制，形成齐抓共管、整体推进的工作格局。市有关部门要及时研究工作落实中的突出问题，加强与省有关部门的沟通，制定产业、金融、财政、用地、用电等配套政策。各区、县级市政府，各经济功能区管委会要研究制定本地的“去降补”方案和配套政策，发挥政策协同作用。

（二）明确责任分工。

市经济和信息化局、市住房城乡建设局、市政府金融工作局、市财政局、市发展改革局作为各专项行动计划的牵头单位，对落实相关专项行动计划负总责；相关参与单位要各司其职，主动配合牵头部门，全力落实各项工作安排。2016年7月中旬前，各区、县级市政府，各经济功能区要结合实际制定具体实施方案，进一步细化分解目标任务，确保责任到岗到人。2016年7月中旬前，建立全市重点工作任务台账，完善工作动态跟踪机制。2016年底前，进一步完善各项工作机制和政策措施。2017年底前，推动供给侧结构性改革各项工作取得明显进展。2018年底前，确保完成各项主要目标任务。

（三）强化宣传引导。

要充分利用报刊、电视、互联网等各种新闻媒体，广泛宣传供给侧结构性改革的重大意义、目标要求和政策措施，做好总体方案和行动计划的政策解读，总结推广好经验好做法，及时回应社会关切，正确引导社会预期，最大限度凝聚共识，调动社会各界的主动性、积极性和创造性，共同营造推进供给侧结构性改革的良好舆论氛围。

（四）严格督查考核。

市直各牵头部门要逐项制订行动计划的督查方案，对市直责任部门和各区、县级市政府，各经济功能区工作落实情况实行全过程跟踪督查，并于每季度结束后10个工作日内汇总推进落实情况报市政府督查室。市政府督查室要加强统筹协调，视情况采取下达督查通知书、组织实地督查、提请市政府领导约谈、挂牌督办等方式推动工作落实。将落实供给侧结构性改革工作纳入各地各部门科学发展实绩考核，按年度进行检查考核。对工作落实不到位的，按有关规定严格问责。