土地流转专业平台

2017年12月22日，适用了宅基地改革新政的浏阳市大瑶镇南山村“芙蓉小区”。相比人们印象中脏乱差的农村居民点，这里更像一个城市联排别墅区。

浏阳大瑶镇南山村，刘亚光跨村“购买”的宅基地使用权，已经得到了确权颁证。

自2018年1月起，全国33个土地改革试点延长一年。

之前两年的试点里，包括湖南浏阳在内的部分试点区成果丰富。集体建设用地入市、宅基地跨村镇流转，直接突破了现行法律法规;缩小征地范围、调整征收程序的尝试，也颇受瞩目。

土地改革牵一发而动全身。上述突破如何实现?有何影响?与先前预期有哪些差异?这些将在本报的系列报道中找到答案。

60岁的浏阳农民刘亚光，或许会被载入湖南土地改革史。

浏阳是全国33个土地改革试点区之一。它允许农村宅基地使用权在县域内流转，是对现行法律法规的重大突破。按规定流转的宅基地连同附属房屋，可颁发不动产证书。

刘亚光，是最早受益新政的当地农民之一。

宅基地跨村镇流转实现土地资源优化配置

浏阳市大瑶镇南山村，已有48户外村镇农民在此置地建房。

48户人住在两个居民点里。刘亚光所在的居住地叫“芙蓉小区”。早在2006年，这个小区就开始偷偷接纳外村镇农民了，算是民间自发的“先行先试”。

此行为有悖当时政策，却有其合理性。刘亚光的故事，就是很好的说明。

他原本住在大瑶镇老桂新村，老宅沿山切坡建成，隐患重重。他老早就想另觅新址建房。但村庄地处山区，适合建房的地块并不多。况且，村庄地处偏远，刘亚光老宅通往外界的路，摩托车都很难通行。

当时，几十公里外的南山村启动了一个新农村居民点建设项目。新规划的土地富余，可接纳外来户。村子离大瑶镇集镇只有5分钟车程，大瑶是“全国综合实力千强镇”，不少外村镇农民愿意迁居此地。

譬如刘亚光，他常年在大瑶镇上打工做生意，算是“进城农民”。之前，“城”与“家”实在太远。搬到南山村后，他基本实现了家门口上下班。小孩上学也方便，来回十分钟步程。之前在老桂新村，刘亚光的孩子上学，单程要走一个多小时山路。

“这个案例，往大了说是‘土地资源的优化配置’，往具体说是‘解决农民后顾之忧’。”在浏阳市国土局大瑶国土所所长罗其晏看来，这都得益于“宅基地跨村镇流转”之功。

当然，这种“流转”长期以来为法律所禁止。刘亚光也一直担心，“哪天村里又把地收回去了”。

2015年3月启动的浏阳宅基地改革试点，给南山村的“先行先试”转了正，也给了刘亚光一颗定心丸。2016年10月，他拿到了载明房屋土地面积的不动产证。

试点之于刘亚光，多少有点“解决历史遗留问题”的味道。它的诸般好处，在新建的“新河小区”项目上有更集中的体现。

集中规划“联排别墅区”外来户建成样板村

南山村的“新河小区”，聚集了28户农民，其中26户来自外村镇。

来这边前，外来户们在自己村子里也有宅基地。根据“一户一宅”原则，他们必须放弃原有宅基地，才能在“新河小区”置地建房。

小区地块启动建设前，这里只有7栋房子，仅3栋住人。如今规划了28户，土地利用率极大提高。当地政府算了笔账，总体上节约用地面积近4000平方米。

中科院在2013年的调研显示，全国2.7亿亩宅基地中，闲置的有1.14亿亩，相当于5个北京的面积。加上超面积使用情况普遍存在，浪费严重，已成为中国宅基地管理中的突出问题。

“新河小区”案例，为解决上述难题提供了巧妙思路。这也是它成为“样板村”、迎来络绎不绝参观者的原因之一。这个农村居民点的建设水平，获得了不少称赞。它的道路规划齐整，小洋房陈列有序，广场、凉亭点缀其间，好似一个城市联排别墅区。

房屋由农户们自建，但道路、广场等基础设施建设的钱从哪里来?

浏阳试点方案中的“宅基地有偿使用办法”，很大程度上解决了这个问题。

26户人家对应26块宅基地。根据地段优劣，这些地块划为三个等级，价格分别为每块10.8万、11.8万、12.8万。外来户们根据“先到先选”“价高者得”的原则择位竞价。

26块地，给南山村集体一次性贡献了308.8万元的收入，基本冲抵“新河小区”基础设施建设费用。

此外，外来户们每年还要交宅基地有偿使用费。一块140平方米的地，每年约1100元左右。这又给基础设施的日常维护提供了经费来源。

让新住民们交钱不难。难的是，让地块上原住民腾退土地。不腾出地，就没有“打破旧灶建新灶”的空间。

如何破旧灶?

宅基地有偿退出，拆房退地给村集体

全国33个试点区，有15个进行了宅基地改革试点。

华中科技大学三农治理研究中心研究员夏柱智，系统梳理过各试点区的情况。他说，各地的宅基地退出办法各有特色，但归纳而言，无非“有偿”和“无偿”两种。

浏阳也出台了宅基地有偿退出办法。“新河小区”地块上3户原来的居民，就适用了新政。其中一户，家中直系亲属早已进城落户。他们选择了拆迁房屋，地退给村集体，拿7万多元补偿后进城。浏阳办法中，城镇居民通过继承房屋方式合法取得的宅基地，可有偿流转给他人，也可以有偿退还给村集体。另外两户，也拆房退地给村集体。按规定，他们有资格重新申请宅基地。两户人在“新河小区”内另觅新址建房，所得补偿，差不多够他们完成新房主体结构。

南山村村支书陈贤礼介绍，上述补偿，从外来户交的宅基地有偿使用费中开支。

地块上，另有4栋房屋空置多年。因为涉及“一户多宅”，户主不能再翻新翻建这些旧房子。等房屋自然倒塌后，房下的地自动退还给村集体。

但项目建设，不可能等房子倒了再进行。要提前拆房，就涉及房屋补偿。这也是各试点区遇到的普遍问题。“东部沿海的试点地区，村集体直接给钱征收。”夏柱智说，“中西部的试点区没这个财力，就得各显神通寻找‘少花钱多办事’的办法了。”

“一户多宅”“超占超用”，在很多农村都很常见。让他们把多占的地退出来，是一举两得的事情。

浏阳同时承担了集体建设用地入市试点，被称为“建设权证”制度。经政府批准，开发商可以直接和村集体合作，在集体建设用地上开发如工业、旅游等项目。“建设权证”，可视为使用上述集体建设用地的凭证。“建设权证”通过复垦复绿宅基地、闲置工业用地形成。这个过程中，耕地总面积不变，没触碰政策底线。但开发商有了土地可用，村集体和农民也有了收益。

在浏阳，村集体组织将一亩宅基地复垦成水田，形成的建设权证能卖近10万元。宅基地被用于复垦的农户所需补偿，从中开支。盈余部分，经村集体同意也可统筹用于村内其它项目，比如新农村建设中的房屋征收补偿。

政策放开会引起震动?

“大规模的宅基地流转并未出现”

有一种说法流传甚广：如果国内2亿多亩宅基地可交易、抵押融资，将撬动一个近40万亿的市场。很多持此观点者相信，一旦政策放开，宅基地流转将风起云涌。

果真如此吗?浏阳给出的经验，足以让人们冷静下来。如今，浏阳除少数核心地段城中城郊村外，全市农村都已纳入试点。截至2017年12月22日，全市共流转宅基地371宗。一宗宅基地背后是一个农户。371户农户，约占浏阳农业户籍家庭的0.1%。

市场不如部分人想象的那般狂热。浏阳国土系统人士，也分析了个中原因。

“有跨村镇置地建房需求的，一般是住在极偏远山区的农民。这类人的比例并不高。考虑到迁居的经济成本、进入陌生环境的不适感，比例又会减少一部分。”上述人士说。

此外，通常只有城镇郊区村庄的土地，才值得置入。一来，这类土地本来就稀少。二来，因为土地值钱且有溢价可能，当地村民通常也不愿意把土地“卖掉”。

陈贤礼也赞同这个观点。他所在的南山村试点两年，真正把地退给村集体离开的，仅有一户。这个过程中，村集体还做了不少工作。

流转的371块宅基地中，还有相当数量被用于复垦复绿形成“建设权证”。

“建设权证”是为集体建设用地入市配置的工具。需要复垦多少地形成多少“建设权证”，完全取决于入市集体建设用地的数量。在集体建设用地和国有建设用地尚不能真正“同地同权”等背景下，市场对集体土地入市的需求，不会出现井喷式增长。

上述逻辑最终使得：为复垦形成“建设权证”而做出的宅基地退出行为，不会太多。

夏柱智对其它试点地区的观察结果，也和浏阳经验相似。“除了极少数沿海发达地区，大规模的宅基地流转并未出现。”

不过，这并不意味着改革试点不成功。夏柱智提醒，宅基地流转只是改革的手段，而非目的。如国土资源部副部长胡存智所说，宅基地改革的目的是：提高土地资源配置效率，针对宅基地使用、管理方面的问题完善制度，探索宅基地上的农民住房的财产性收益路子……