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为什么要完善土地所有权、承包权、经营权分置办法？当前，在工业化、城镇化快速发展背景下，大量人口和劳动力离开农村，原来家家户户都种地的农民出现了分化，承包农户不经营自己承包地的情况越来越多，在大多数地区，承包权与经营权分置的条件已经基本成熟。实现土地集体所有权、承包权、经营权三权分置，这是引导土地有序流转的重要基础。

《建议》提出要完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，这是对各地在土地制度改革方面探索的总结和肯定，也是当前农村改革的一项重要内容。

土地制度是农村基本经营制度的核心内容，是党在农村政策的基石。改革开放以来，我国农地制度发生了两次重大变化，推动了农村生产关系的调整和生产力的发展。第一次变化是由土地产权的高度集中改变为土地所有权和承包权的分置。改革开放之前，我国农地制度是土地所有权和经营权合一，土地集体所有、集体经营，农民作为集体经济组织成员共同拥有和经营集体土地。农村改革建立的以家庭承包经营为基础的农村基本经营制度，成功实现了土地所有权和承包经营权分离，土地所有权归集体，承包经营权归农民，这种“两权并行分置”的农地制度较好处理了国家、集体、农民的权益关系，调动和保护了农民生产经营积极性，极大地解放和发展了生产力，是我国农村改革的重大创新。第二次变化是由“两权”分置改变为土地所有权、承包权和经营权的“三权”分置。随着工业化和城镇化快速发展，农村劳动力大规模、长时间转移，农户兼业化、村庄空心化、农村老龄化的趋势明显，“谁来种地”的问题已严峻地摆在我们面前。解决这一矛盾的根本途径，就是通过实现土地承包权主体同经营权主体的分离，使一部分农户从土地上转移出去，到非农产业和城镇就业。这部分农民虽仍是农民身份但已不再从事或不主要从事农业生产，他们承包的土地通过经营权有偿流转方式转让给种粮大户、家庭农场、农业合作社、工商企业等新型农业经营主体。中央顺应实践发展要求，明确将土地所有权、承包权、经营权“三权并行分置”作为完善农村基本经营制度的一项重要内容，从而加快推动农村土地经营权流转步伐。截至2014年年底，全国农村土地流转面积达2.9亿亩，已占家庭承包耕地面积的28%。顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新。

当前农村改革的一项重要工作，就是要在总结各地实践探索经验的基础上，不断完善“三权”分置的有效办法，搞活土地经营权，增加农民土地流转收益。

第一，推动土地经营权规范有序流转。实行土地规模经营，对于稳定种粮务农队伍，保障粮食安全和主要农产品供给，促进农业增效和农民增收，都具有重要作用。宜因势利导，顺势而为，加大扶持力度，引导土地有序流转和集中。同时，把握好土地经营权流转、集中和规模经营的度，不片面追求超大规模经营，不搞“大跃进”，不搞强迫命令，不搞行政瞎指挥，使适度规模经营与农村劳动力转移、农业科技进步、农业社会化服务水平相适应，朝着正确的方向发展。

第二，发展多种形式的农业经营主体。在符合农业经营特点和各地实际的基础上，积极探索创新农业经营组织形式，构建稳定成熟的新型农业经营体系。坚持农民的家庭经营主体地位，按照规模化、专业化、标准化发展要求，引导农户采用先进适用技术和现代生产要素，制定培育新型农民的具体政策。重点发展规模适度的家庭农场，制定促进家庭农场发展的法律法规。制定专门规划和切实可行的政策，培育职业农民，吸引年轻人务农，培养造就一支高素质的新型农业生产经营者队伍。促进农民合作社规范发展，拓展合作领域和服务范围。探索发展农民以土地经营权人股等多种形式的农民合作社、龙头企业，让农民更多分享农业产业链增值收益。建立健全工商资本租赁农地的准人、监管办法和风险防范机制。

第三，健全农业社会化服务体系。家庭经营在相当时期内仍是农业生产的基本力量，加快创新农业经营体系要重点鼓励发展种养大户、家庭农场、农民合作社，通过周到便利的社会化服务把农户经营引人现代农业发展轨道。加强农业公益性服务机构能力建设，培育发展各类农业经营性服务组织，形成农业公益性服务供给机制和公共财政保障机制，支持经营性服务组织提供农业公益性服务。全面深化供销合作社综合改革，把供销合作社改造成为与农民利益联结更紧密、为农服务功能更完备、市场化更高效的合作经济组织，使之成为服务农民生产生活的生力军和综合平台。