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四川省为认真贯彻中央和省委关于全面深化农业农村改革部署和《中共中央办公厅、国务院办公厅印发<关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见>的通知》（中办发〔2016〕67号）精神，农业厅代省委省政府草拟完成了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》（简称《实施意见》）。根据省政府有关规定，现公开征求社会公众对《实施意见》的意见，请于15日内将修改意见以电子文档形式反馈我厅，邮箱：sc85505614@163.com。

附件：关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见（征求意见稿）

四川省农业厅

2017年5月2日

关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见

（征求意见稿）

实行农村土地所有权承包权经营权分置（以下简称“三权分置”）是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。为进一步健全农村土地产权制度，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，根据《中共中央办公厅、国务院办公厅印发<关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见>的通知》（中办发〔2016〕67号）精神，结合四川实际，提出如下实施意见。

一、充分认识实行“三权分置”的重要意义

上世纪五十年代，农业合作化将以土地为主的生产资料统归农民集体所有，实行农村集体土地所有权和经营权合一。改革开放初期，实行了家庭联产承包责任制，将农村集体土地所有权和农户土地承包经营权分设，赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，极大地调动了广大农民群众的生产热情，有效解决了温饱问题，农村改革取得重大成果。随着农村改革不断深入，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将农户的土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权承包权经营权(以下简称“三权”)分置并行，是对农村基本经营制度的巩固和完善，拓展了农村土地集体所有制的有效实现形式。

我省在持续推进统筹城乡发展过程中，农村劳动力大量转移，土地经营权加速流转，耕地流转率首超1/3，土地流转呈现主体多元化、方式多样化的趋势，“三权分置”格局正逐步形成。但是，实践中仍存在“三权”界限不清、权利主体不明、土地流转机制不健全等问题，导致规模经营率低、土地利用效率不高，不适应现代农业发展。完善农村土地“三权分置”办法，既是完善农村基本经营制度、明晰土地产权关系的重要举措，也是维护农村集体、承包农户、经营主体权益，发展多种形式适度规模经营的必然要求，对于提升土地资源合理利用水平、推动现代农业发展、促进农民增收具有重要作用。各地各有关部门要深刻领会“三权分置”的重要意义，充分发挥基层和农民群众的首创精神，进一步探索和丰富“三权分置”的具体实现形式。

二、准确把握实行“三权分置”的总体要求

（一）指导思想

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立新发展理念，认真落实中央和省委关于全面深化农业农村改革部署，以正确处理农民和土地关系为改革主线，科学界定“三权”内涵、权利边界及相互关系，逐步建立规范高效的“三权”运行机制，不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度，大力培育新型农业经营主体，优化土地资源配置，促进适度规模经营发展，为实现四川“两个跨越”奠定坚实基础。

（二）基本原则

——坚守政策底线。始终坚持以农村土地集体所有、家庭承包经营为前提，稳定完善土地承包关系，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。

——尊重农民意愿。坚持农民主体地位，发挥农民的主体作用，由农民自主选择而不代替农民做主，加强示范和引导，不搞强迫命令、不搞一刀切，切实维护农民权益。

——坚持分类指导。充分考虑各地资源禀赋和经济社会发展水平，一切从实际出发，分类推进、分步实施。鼓励实践探索和制度创新，总结形成适合不同地区的“三权分置”具体路径和方法。

——坚持市场取向。在落实农村土地集体所有权、稳定农户承包权的前提下，充分尊重市场规律，发挥市场在农村土地资源配置中的决定性作用，努力实现经济和社会效益最大化。

（三）主要目标

推进“三权”分置并行，落实好集体所有权，坚持农村土地集体所有制不动摇；稳定农户承包权，赋予农民对承包地占有、使用、收益等用益物权权能；放活土地经营权，创新土地经营权流转模式，推行由农民一次性出租让渡土地经营权向入股经营、合作经营等共享土地经营权方式转变，形成农村土地集体所有、家庭承包、多元经营的新型农业经营机制。

三、加快形成“三权分置”格局

（一）落实集体所有权。农村土地农民集体所有是农村基本经营制度的根本，集体所有权的核心是落实处置权，巩固集体所有权是“三权”分置并行的前提。农民集体是土地所有权的权利主体，对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。在实行“三权”分置并行过程中，要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督等各项权能，发挥土地集体所有的优势和作用。农民集体有权依法发包集体土地，任何组织和个人不得非法干预；有权根据农民意愿，将农户退出的承包地和集体机动地直接组织生产经营、依法发包或依法流转；有权对农民流转给农民集体的承包地直接组织生产经营或依法再流转；有权因自然灾害严重毁损等特殊情形依法调整承包地；有权对承包农户和经营主体使用承包地进行监督，并采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途等行为。承包农户转让土地承包权的，需经农民集体同意，并在本集体经济组织内部进行；流转土地经营权的，须向农民集体书面备案。集体土地被征收的，农民集体有权就征地补偿安置方案等提出意见并依法获得补偿。通过建立健全集体经济组织民主议事机制，切实保障集体成员的知情权、决策权、监督权，确保农民集体有效行使集体土地所有权，防止少数人私相授受、谋取私利。

（二）稳定农户承包权。农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础，农户承包权的核心是落实财产权，保持现有土地承包关系并长久不变是“三权”分置并行的保障。农户作为农村土地承包方，依法享有土地承包权，对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利。无论土地经营权是否流转、如何流转，集体土地承包权都属于承包农户。任何组织和个人都不能取代农户的土地承包地位，都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权。在实行“三权”分置并行过程中，须依法维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能，不得违法调整农户承包地。农户有权自愿退出承包地，有条件的地方，积极引导和支持进城落户农民依法自愿有偿转让土地承包权，探索建立农村土地承包权有偿退出机制。对进城落户的承包农户，要依法保护其承包土地的财产权益，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件，不得强行要求进城落户农民转让在农村的土地承包权。承包土地被征收的，承包农户有权获得相应补偿，符合条件的有权享受社会保障等。

（三）放活土地经营权。赋予经营主体更有保障的土地经营权是完善农村基本经营制度的关键，土地经营权的核心是落实收益权，维护土地流转双方权益是实行“三权”分置并行的重点。承包农户有权自主行使承包土地的经营权、处置生产经营的产品并获得收益，依法依规建设必要的农业生产、附属、配套设施；有权通过转让、互换、出租（转包）、入股或其他方式流转承包地并获得收益，流转价格、流转期限由流转双方依法协商确定，任何组织和个人不得强迫或限制其依法依规流转承包地，通过入股组建土地股份合作社，按承包土地的股份享受经营收益；有权依法依规就承包土地的经营权设定抵押。种养大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等经营主体对流转土地依法享有流转期限内占有、经营并取得相应收益的权利。在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。在实行“三权”分置并行过程中，要依法维护经营主体从事农业生产所需的各项权利，更好地用活土地经营权，使土地资源得到更有效合理的利用。经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益，经承包农户同意，依法依规改良土壤、提升地力以及建设农业生产、附属、配套设施，并依照流转合同约定获得合理补偿；有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地。经营主体经承包农户或其委托代理人书面同意并向农民集体书面备案后，可再流转土地经营权或依法依规设定抵押。流转土地被征收的，地上附着物及青苗补偿费应按照流转合同约定确定其归属。承包农户流转出土地经营权的，不应妨碍经营主体行使合法权利。因承包农户一方或第三方原因导致流转合同提前终止的，经营主体有权依法获得合理补偿。经营主体撤离后，按照农民意愿，可书面委托第三方整体流转给新流入方或直接返回流出方；因实施土地整理等项目造成承包地四至打乱的，农民集体可将整理后的承包地按原承包地面积所占份额，集中成块的确权确地给所涉及承包农户，也可确权确股给所涉及承包农户由农民集体统一经营或统一流转。

四、落实“三权分置”的具体措施

（一）做好农村土地确权登记颁证工作。明晰产权是农村土地“三权分置”的基础。要坚持和完善土地用途管制制度，进一步完善集体土地确权登记颁证工作，及时颁证到农民集体；拓展确权登记成果应用，切实保护好农民的集体土地权益。扎实做好农村土地承包经营权确权登记扫尾工作，规范制证颁证，健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的土地承包经营权确权登记制度；加快推进土地承包管理信息应用平台建设，建立健全省、市、县土地承包管理信息系统，实现土地承包经营权管理动态化、信息化，实现确权登记成果共享。提倡通过土地经营权流转交易鉴证等多种方式对土地经营权予以确认。

（二）构建经营主体政策扶持体系。新型农业经营主体是实现“三权分置”、激活土地经营权、发展农业适度规模经营的主要力量。引导和鼓励土地经营权向新型农业经营主体规范有序流转，大力发展多种形式农业适度规模经营。完善落实新型农业经营主体财政、信贷保险、税收、用地、用电、用水、项目扶持等政策，开展示范创建行动，推进种养大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体共同发展。引导农民以土地经营权、资金、技术等多种要素，采取专业合作、股份合作、社区合作等多种形式，创新现代农业发展组织形式和经营机制，建立紧密利益联结机制，带动普通农户分享农业规模经营收益和产业化经营各环节的增值收益。鼓励种养大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等联合与合作，依法组建行业自律组织。支持新型农业经营主体提升地力、改善农业生产条件、依法依规开展土地经营权抵押融资。鼓励采用土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种经营方式，探索更多放活土地经营权的有效途径。

（三）建立流入方资格审查制度。对土地流转实行县、乡分级审查，重点审查流入方的主体资格、征信情况、农业持续经营能力以及拟经营项目是否符合本区域产业布局和现代农业产业发展规划等。对土地流转100亩以下的，由乡镇政府组织审查；100亩及以上500亩以下的，由县级农业（林业）行政主管部门组织审查；500亩及以上的，经县级农业（林业）行政主管部门、农工委、国土资源局、工商局会商后，报县级政府组织审查。未经审查或经审查不符合相应条件的租赁农地的工商企业不得享受相关产业扶持政策。对在粮食主产区、粮食生产功能区、高产创建项目实施区、全国新增1000亿斤粮食生产能力规范实施区租赁农地的，要采取有效措施防止“非粮化”。引导和鼓励工商企业租赁农户承包地用于发展良种繁育、高标准设施农业、规模化养殖等适合企业化经营的现代种养业，开发农村荒山、荒沟、荒丘、荒滩资源发展多种经营，从事种植业产前产中产后服务，开展农业社会化服务。

（四）建立健全风险防范机制。各级党委政府要积极探索建立农村土地流转风险防范机制。一是提倡“先交租金后用地”。鼓励租金一次性支付或先交一年以上租金再使用土地的条款。二是倡导“实物计量货币支付”。工商企业租赁农地，提倡租金以黄谷等实物计量，按照当年当地市场中间价折算以货币支付为主要方式。三是鼓励有条件的县（市、区），按照因地制宜的原则，探索建立土地流转风险保障金制度和土地流转履约保证保险制度。四是建立土地流转复耕制度。在流转合同中约定复耕责任，鼓励有条件的县（市、区）根据产业发展情况建立按流入方缴纳一定复耕金和政府补助相结合的复耕制度，确保耕地及时复耕，保护耕地质量。（五）建立土地经营权流转动态监测制度。充分运用农村土地承包经营权确权登记成果，建设手持土地流转信息采集系统，开展利用手机等移动终端实地采集流转地块所有信息的试点，通过农村土地承包管理信息系统自乡、县、市逐级汇总到省，逐步实现对流转土地的动态监测、实时监管，保障土地经营权流转规范有序。

五、实行“三权分置”的保障措施

（一）强化组织领导。实行“三权分置”涉及多方权益，是一个渐进过程和系统性工程，各级党委、政府要切实加强组织领导，建立省市督促指导、县级为责任主体的工作机制；要加大政策宣传力度，营造良好改革发展环境，确保“三权分置”　有序实施。总结推广好经验好做法，不断创新“三权分置”实现形式。

（二）明确部门责任。各级各有关部门要按照职能职责，加强协调配合，形成工作合力，共同推进“三权”分置并行。各级党委农村工作领导小组负责实施“三权分置”的组织领导。农业行政主管部门是实施“三权分置”的具体负责部门，负责指导土地承包经营权确权登记颁证、土地流转、土地承包经营纠纷调处和土地承包管理信息系统建设等工作。国土资源部门负责设施农用地备案、土地用途管制等工作，严肃查处违法违规改变土地农业用途的行为。财政部门负责制定和落实各项土地流转财政扶持政策。林业部门负责指导林地经营权流转相关工作。工商行政管理部门负责对有关经营主体的工商注册登记工作。人民银行、银监局等金融监管部门负责推进农村“两权”抵押贷款试点，扩大农村产权抵质押范围，优化农村金融服务环境。人民法院负责土地承包及流转纠纷案件的受理和农村土地承包仲裁委员会仲裁裁决结果的强制执行工作。

（三）加强基层农经队伍建设。各地要按照习近平总书记关于加强乡镇农村经营管理体系建设的批示要求，认真落实省委编办、农业厅《关于加强乡镇农村经营管理体系建设的意见》（川编办发﹝2017﹞34号），强化乡镇农村经营管理队伍建设，以县为单位统一明确乡镇人民政府承担农村经营管理工作的机构，确定农经工作岗位和专业人员，配强工作力量，切实履职尽责，为深化农村改革保驾护航。