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甘肃华池县政府日前印发了关于完善三权分置（农村土地所有权承包权经营权分置）办法的实施意见，以积极发展适度规模经营，着力推进农业现代化建设。

关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见

为认真贯彻落实《中共庆阳市委办公室、庆阳市人民政府办公室印发<关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见>的通知》（庆办发[2017]67号）文件精神，现就我县完善农村土地所有权、承包权、经营权分置（以下简称“三权分置”）办法，积极发展适度规模经营，着力推进农业现代化建设，提出如下实施意见。

一、重要意义

土地问题是解决“三农”问题的核心和基础。改革开放之初，在农村实行家庭联产承包责任制，将土地所有权和承包经营权分设，所有权归集体，承包经营权归农户，实现了“两权分离”，极大地调动了农民的积极性，有效解决了温饱问题，农村改革取得重大成果。现阶段深化农村土地制度改革，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行，内涵丰富，意义深远。“三权分置”是新的历史条件下继家庭联产承包制后农村改革的又一重大制度创新，也是中央关于农村土地问题出台的又一重大政策。这一制度安排，坚持了土地集体所有权，稳定了农户承包权，放活了土地经营权，将为引导农村土地经营权有序流转，发展适度规模经营，推动现代农业发展奠定坚实的制度基础。“三权分置”是农村基本经营制度的自我完善，符合生产关系适应生产力发展的客观规律，展现了农村基本经营制度的持久活力，有利于明晰土地产权关系，更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益；有利于促进土地经营权在更大范围内优化配置，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率；有利于实现集体、承包农户、新型经营主体对土地权利的共享，促进分工分业，构建新型农业经营体系，发展多种形式适度规模经营，切实增加农村居民财产性收入，提高农业比较效益。各乡镇、各有关部门要充分认识“三权分置”的重要意义，妥善处理“三权”的相互关系，正确运用“三权分置”理论指导改革实践，不断探索和丰富“三权分置”的具体实现形式。

二、总体要求

（一）指导思想

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立新发展理念，认真落实党中央国务院决策部署，围绕正确处理农民和土地关系这一改革主线，科学界定“三权”内涵、权利边界及相互关系，逐步建立规范高效的“三权”运行机制，不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度，优化土地资源配置，创新农业经营体制机制，培育新型农业经营主体，促进适度规模经营发展，进一步巩固和完善农村基本经营制度，为发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村提供坚实保障。

（二）基本原则

——尊重农民意愿。坚持农民主体地位，维护农民土地承包合法权益，把选择权交给农民，发挥其主动性和创造性，加强示范引导，不搞强迫命令、不搞一刀切。

——守住政策底线。坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系，推进家庭经营、集体经营、合作经营、股份经营、企业经营等多种经营方式共同发展，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。

——坚持循序渐进。充分认识农村土地制度改革的长期性和复杂性，保持足够历史耐心，审慎稳妥推进改革，由点及面逐步开展，及时掌握改革新动态，研究解决新问题，总结改革新成果，适时将改革成果、实践经验逐渐上升为制度安排。

——坚持因地制宜。坚持从实际出发，充分考虑各辖区资源禀赋和经济社会发展差异，鼓励进行符合实际的实践探索和制度创新，总结形成适合我市的“三权分置”实现途径和具体办法。

三、重点内容

完善“三权分置”办法，不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，充分发挥“三权”的各自功能和整体效用，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。

（一）坚持农村土地集体所有权。始终坚持农村土地集体所有权的根本地位长期不动摇。农村土地农民集体所有是农村基本经营制度的根本，必须得到充分体现和保障，不能虚置。土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。农民集体是土地集体所有权的权利主体，在完善“三权分置”办法过程中，要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能，发挥土地集体所有的优势和作用。农民集体有权依法发包集体土地，任何组织和个人不得非法干预；有权因自然灾害严重毁损等特殊情形依法调整承包地；有权对承包农户和经营主体使用承包地进行监督，并采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途等行为。承包农户转让土地承包权的，应在本集体经济组织内进行，并经农民集体同意；流转土地经营权的，应签订全省统一的土地流转合同规范文本，并须向农村集体组织书面备案。集体土地被征收的，农民集体有权就征地补偿安置方案等提出意见并依法获得补偿。通过建立健全集体经济组织民主议事机制，切实保障集体成员的知情权、决策权、监督权，确保农民集体有效行使集体土地所有权，防止少数人私相授受、谋取私利。

（二）严格保护农户承包权。始终坚持农户承包权的主体地位长期而稳定。农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础，要依法保护现有土地承包关系长久不变。土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利。农村集体土地由作为本集体经济组织成员的农民家庭承包，不论经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭。任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权。在完善“三权分置”办法过程中，要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。承包农户有权占有、使用承包地，依法依规建设必要的农业生产及其附属、配套设施，自主组织生产经营和处置产品并获得收益；有权通过转让、互换、出租（转包）、入股和其他方式流转承包地并获得收益，任何组织和个人不得强迫或限制其流转土地；有权依法依规就承包土地经营权设定抵押、自愿有偿退出承包地，具备条件的可以因保护承包地获得相关补贴。承包土地被征收的，承包农户有权依法获得相应补偿，符合条件的有权获得社会保障费用等。不得违法调整农户承包地，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。

（三）加快放活土地经营权。始终坚持土地经营权各项权能放活而完整。赋予经营主体更有保障的土地经营权，是完善农村基本经营制度的关键。土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利。在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护经营主体依法流转取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。在完善“三权分置”办法过程中，要赋予土地经营权应有的法律地位和权能，依法维护经营主体从事农业生产所需的各项权利，鼓励经营主体合理利用土地资源，提高农业生产效益，支持引导符合条件的经营主体承担农业基础设施建设项目，合理管护项目建设形成的资产。经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益，经承包农户同意，可依法依规改良土壤、提升地力，建设农业生产及其附属、配套设施，并依照流转合同约定获得合理补偿；有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租土地。经营主体再流转土地经营权或依法依规设定抵押，须经承包农户或其委托代理人书面同意，并向农村集体组织书面备案。流转土地被征收的，地上附着物及青苗补偿费应按照流转合同约定确定其归属。承包农户流转出土地经营权的，不应妨碍经营主体行使合法权利。加强对土地经营权的保护，引导土地经营权流向种田能手和新型经营主体。支持新型经营主体提升地力、改善农业生产条件、依法依规开展土地经营权抵押融资。鼓励采用土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种经营方式，探索更多放活土地经营权的有效途径。

（四）逐步完善“三权”关系。农村土地集体所有权是农户土地承包经营权的前提，农户享有土地承包经营权是农村集体所有的具体实现形式，土地经营权是在土地流转中从农户承包经营权中派生出来的，承包农户流转土地经营权是农户土地承包权稳定的重要体现，也是增加农村居民财产性收入的主要渠道。在完善“三权分置”办法中，坚持农村土地集体所有权是根本，保护农户承包权是关键，放活经营权是目的。支持在实践中积极探索农民集体依法依规行使集体所有权、监督承包农户和经营主体规范利用土地等的具体方式。鼓励在理论上深入研究农民集体和承包农户在承包土地上、承包农户和经营主体在土地流转中的权利边界及相互权利关系等问题。通过实践探索和理论创新，逐步完善“三权”关系，为实施“三权分置”提供有力支撑。

四、组织实施

完善“三权分置”办法，政策性强，涉及面广，与农村集体组织、农户、经营主体等多方利益息息相关，是农村生产关系的重大调整，是一项不断探索、不断实践、逐渐推进的系统性工程。要坚持统筹谋划、稳步推进，确保“三权分置”健康有序开展。

（一）加快推进农村土地确权登记颁证。对农村土地承包经营权“确实权”、“颁铁证”，确认“三权”权利主体，明确权利归属，稳定土地承包关系并保持长久不变，是确保“三权分置”得以确立和稳步实施的关键。在已基本完成农村土地集体所有权确权登记颁证工作的基础上，要进一步完善相关政策，及时提供确权登记成果及其应用，切实保护好农民的集体土地权益。建立健全土地承包经营权登记制度，强化土地承包经营权物权保护；要积极推进土地承包经营权信息应用平台建设，构建承包合同网签管理系统，方便服务权利主体。同时，鼓励引导通过流转合同签证、交易签证等多种方式对土地经营权予以确认，促进土地经营权功能更好实现。依法加强档案管理，依据《农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理办法》要求，建立完善的土地确权档案收集、整理、管理、利用工作机制，确保档案资料收集齐全、整理规范、安全保管和有效利用。（农牧局、国土局、林业局、档案局等负责）

（二）培育壮大新型农业经营主体。培育农业新型经营主体，是放活土地经营权的关键。要以新型经营主体为载体，优化土地、技术等农业资源要素配置，激发和释放其优势潜能使其在农产品生产、新品种新技术引进、品牌农业塑造等方面发挥主导作用，提升农业整体竞争力。各乡（镇）要认真贯彻落实县委、县政府关于引导农村土地承包经营权有序流转和促进家庭农场、农民合作社、农业产业发展的一系列文件精神，进一步加大新型经营主体财政、信贷、保险、用地、项目扶持的力度；积极创建和发展示范家庭农场、农民合作社示范社、农民合作社联社、农业产业化示范基地，增强其发展能力，引领带动土地流转，为放活土地经营权提供坚实基础和有力支撑。鼓励发展经营性服务组织，稳定完善公益性服务组织，在产、供、销各个环节为承包农户和经营主体提供有效服务，降低生产成本，提高土地利用率和产出率。积极引导新型经营主体与承包农户建立紧密利益联结机制，带动普通农户分享农业规模经营收益。大力支持新型经营主体相互融合，鼓励家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等联合与合作，实现合理分工、互利共赢。依托现代农业人才支撑计划，健全新型职业农民培训制度。（农牧局、农村部、林业局、发改局、财政局、教育局、人社局、国土局、国税局、政府金融办、人行等负责）

（三）积极发展适度规模经营。发展适度规模经营，实现精准扶贫、致富农民和建设现代农业，是放活土地经营权的根本目的。要优化产业布局，引导产业聚集，促进产业培育、经营主体、土地流转三者之间的有机结合。要围绕绿色引领、标准化生产、规模化经营、产业化发展、效益化提升，强化产业基础，突出区域比较优势，积极有序引导土地经营权向草食畜牧业、设施蔬菜、马铃薯、现代林果、林下经济等特色优势产业和区域特色优势产品流转，推进适度规模经营发展。发展适度规模经营，一定要坚持适度和循序渐进的原则，要与流转主体的生产经营管理能力相适应，始终兼顾效益与公平，不能盲目贪大求多。（农牧局、林业局等负责）

（四）健全完善土地流转服务体系。依托农村经营管理机构建立土地流转服务平台，建立健全县有服务中心、乡（镇）有服务站、村有服务点的土地流转服务体系和县级仲裁、乡村调解、司法保障的土地纠纷调处体系，为流转双方提供信息发布、价格指导、政策咨询、合同签订、纠纷调处等服务。规范土地经营权流转交易，依托现有土地流转服务中心，建立农村产权流转交易市场，逐步实现县乡村全覆盖。完善农村集体资产经营权和产权变动登记制度，对所有权、承包期、经营权分别依照资产权能建立台账，对各项权能及其抵押担保等情况及时进行动态登记和管理。健全市场运行规范，提高服务水平，为流转双方提供产权交易、权益评估、抵押融资等服务，引导土地经营权在公开市场公平规范交易。（农牧局、林业局、财政局、政府金融办、人行等负责）

（五）加强土地流转监管。完善工商资本租赁农地监管和风险防范机制，建立健全资格审查、分级备案、项目审核、风险保障金制度，严格准入门槛和经营能力审查，确保土地经营权流转规范，确保经营风险可防可控。工商资本租赁经营土地规模，要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平发展相适应。切实加强新型经营主体流转土地农业用途监管，坚决防止毁损、污染、浪费土地资源，损害农民土地承包权益等现象发生，严格执法检查，及时发现并制止违法违规用地行为，依法保护好流转双方合法权益。（农牧局、林业局、国土局、政府法制办等负责）

（六）加强组织领导。实施“三权分置”是深化农村土地制度改革的重要举措。必须高度重视，切实把“三权分置”实施工作与加快现代农业建设和脱贫攻坚统筹部署，协调推进。各乡（镇）要结合实际制定实施方案，各有关部门要主动支持配合，形成工作合力，强化工作措施，认真抓好落实，确保“三权分置”有序实施。要严格政策界限，加大政策宣传力度，统一思想认识，加强县乡村三级干部培训，提高执行政策能力和水平。要坚持问题导向，对实践中出现的新情况新问题要密切关注，及时调查研究，适时调整完善措施，不断总结推广好做法好经验。