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日前，浙江省农业厅印发了关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见（代拟稿）（征求意见稿），进一步深化农村土地制度改革，推动农业农村现代化进程。

浙江省农业厅关于征求《中共浙江省委办公厅浙江省人民政府办公厅关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见（代拟稿）》（征求意见稿）修改意见的公开函

现将省农业厅起草的《中共浙江省委办公厅 浙江省人民政府办公厅关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见（代拟稿）》（征求意见稿）全文公布，征求社会各界意见。如有意见或建议，请在公告之日起7个工作日内，及时反馈修改意见及联系方式至省农业厅。

联系人：陈柯，电话：0571-86757731，传真：0571-86757725，邮箱：80270488@qq.com。

附件：《中共浙江省委办公厅 浙江省人民政府办公厅关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见(代拟稿)》（征求意见稿）

浙江省农业厅

2018年8月10日

附件

中共浙江省委办公厅 浙江省人民政府办公厅

关于完善农村土地所有权承包权经营权

分置办法的实施意见（代拟稿）

（征求意见稿）

为贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，进一步深化我省农村土地制度改革，推动农业农村现代化进程，现结合我省实际，提出如下实施意见。

一、重要意义和总体要求

（一）重要意义。将农村承包土地所有权、承包权、经营权(以下简称“三权”)分置并行，顺应了农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，是农村基本经营制度的自我完善，是继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大制度创新，符合生产关系适应生产力发展的客观规律，符合我省农村土地制度改革的现实需要。实行“三权分置”，妥善处理“三权”相互关系，有利于明晰土地产权关系，实现好、维护好、发展好农村集体经济组织和承包农户、经营主体的权益；有利于促进土地资源合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式适度规模经营，提高农业生产效率；有利于培育和形成农业农村发展新动能，为我省加快乡村振兴进程，高质量实现农业农村现代化奠定基础。

（二）指导思想。高举习近平新时代中国特色社会主义思想伟大旗帜，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，紧紧围绕省第十四次党代会和省委十四届二次全会提出的“两个高水平”的奋斗目标，以正确处理好农民和土地的关系为主线，科学界定“三权”内涵、权利边界及相互关系，逐步建立规范高效的运行机制，不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度，优化土地资源配置，培育新型经营主体，促进适度规模经营健康发展，巩固农村基本经营制度，为发展现代农业、增加农民收入、实现乡村振兴提供坚实保障。

（三）基本原则。一是尊重农民意愿，坚持农民主体地位，把选择权交给农民，发挥其主动性和创造性，加强示范引导，维护农民合法权益，不搞强迫命令、不搞一刀切，让农民成为土地流转、规模经营的积极参与者和真正受益者。二是守住政策底线，坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，保持土地承包关系稳定并长久不变，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。三是坚持循序渐进，充分认识农村土地制度改革的根本性、长期性和复杂性，保持足够历史耐心，审慎稳妥推进改革，由点及面开展，不操之过急，不袖手旁观，逐步将实践经验上升为制度安排。四是坚持统筹兼顾，充分考虑各地资源禀赋、经济社会发展水平、人地关系等方面的特点，既要在制度上坚持全省统一性，又要在具体操作办法上尊重地方实践，鼓励各地不断探索创新，总结形成适应本地实际的“三权”分置具体办法。

二、始终坚持农村土地集体所有权的根本地位

农村土地农民集体所有，是农村基本经营制度的根本，必须得到充分体现和保障，不能虚置。完善“三权”分置办法，必须始终坚持农村土地集体所有权的根本地位，充分发挥土地集体所有的优势和作用。

（一）维护农村土地集体所有权各项权能。保障土地集体所有权人对集体土地依法享有的占有、使用、收益和处分的权利。农村集体经济组织是土地集体所有权的权利主体，维护农村集体经济组织对承包地的发包、调整、监督、收回等各项权能。农村集体经济组织有权依法发包集体土地，任何组织和个人不得非法干预；有权因自然灾害严重毁损等特殊情形依法调整承包地；有权对承包农户和经营主体使用承包地进行监督，并采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途等行为；有权就集体土地征收补偿安置方案等提出意见并依法获得补偿。承包农户转让、互换土地承包权的，应在本集体经济组织内进行，并经农村集体经济组织同意。承包农户流转土地经营权的，须向农村集体经济组织书面备案。在产业发展规划基础之上，有权根据绝大多数（95%以上）承包农户意愿组织、引导土地连片流转，对少数不愿流转土地农户在其承包地数量、质量等不下降条件下，妥善处理并另行安置承包地块。有条件的村集体经济组织有权承接农业基础设施项目，开展农田改造和管护，并向土地流入方协商收取适当的基础设施使用费和土地流转管理服务费。

（二）完善集体所有权行使机制。引导农村集体经济组织完善集体经济组织成员(代表)会议和重大事项公开等民主议事制度，明确土地发包、组织连片流转、土地征占用及补偿分配等涉及集体土地重大事项的民主决策程序和内容，用制度保障集体成员的知情权、参与权、决策权、监督权，确保农村集体经济组织有效行使集体土地的所有权。深化完善农村集体经济组织建设，制定组织章程，构建内部治理机制，防止少数人私相授受、谋取私利，造成农村集体经济组织土地权益受到损害。鼓励农村集体经济组织依法行使监督权，防控土地流转风险。鼓励集体经济组织发挥统一服务功能，发展股份合作经济和规模化服务，提高其为集体成员服务的能力，增强自身的凝聚力，促进农村集体经济组织更好地行使所有权。

（三）巩固农村集体土地所有权确权登记颁证成果。进一步发挥农村集体土地所有权确权登记颁证成果效用，积极化解权属争议，将农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农村集体经济组织，保护好农村集体经济组织的土地权益。加快建设农村集体土地所有权确权登记数据库，为建立现代农村集体土地产权制度提供基础支撑。

三、严格保护农户承包权

农村集体土地由作为本集体经济组织成员的农民家庭承包。农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础，无论土地经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭。完善“三权”分置办法，要严格保护农户承包权，稳定现有土地承包关系并保持长久不变，第二轮土地承包到期后，再延长三十年。任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权。

（一）保护农户土地承包权各项权能。集体经济组织成员以户为单位对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利。承包农户有权依法依规建设必要的农业生产、附属、配套设施，自主组织生产经营和处置产品并获得收益；有权通过转让、互换、出租(转包)、入股等符合有关法律和国家政策规定的方式流转承包地并获得收益，任何组织和个人不得强迫或者限制承包农户流转承包地；有权依法依规就承包地经营权设定抵押、自愿有偿退出承包地，具备条件的可以因保护承包地获得相关补贴。承包地被依法征收或占用的，承包农户有权获得相应补偿，符合条件的有权获得社会保障费用等。任何组织和个人不得违法调整农户承包地，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。鼓励有需要、有条件的地方，多渠道筹措资金，开展承包地自愿有偿退出试点，探索建立退地农民享受失地农民保障机制。

（二）落实农村承包地确权登记颁证制度。扎实做好农村承包地确权登记扫尾工作，规范制证颁证，探索承包合同网签管理系统。健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的确权登记制度，依法开展变更登记业务，实现登记管理常态化。选择部分县（市、区）开展日常登记管理试点，探索日常登记管理具体操作办法。加快推进土地承包管理信息应用平台建设，建立健全省、市、县土地承包管理信息系统，实现土地承包管理动态化、信息化，推动确权登记成果共享。选择部分二轮土地承包到期较早的县（市、区）开展到期后再延长三十年的试点工作，探索全省二轮土地承包到后期再延长的具体路径。

（三）健全农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系。认真贯彻《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，健全调解仲裁体系。强化乡镇调解机制建设，乡镇建立农村土地承包纠纷调解委员会，明确成员构成、职责、议事规则等，配备调解人员。村(组)设立调解小组或指定专人调解。改善乡镇农村土地承包调解委员会、村(组)调解小组工作条件，配备必要设施设备。村里调解不成功的农村土地承包经营纠纷，在到县（市、区）农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会调解仲裁前，应由乡镇先行开展调解工作。健全土地承包仲裁机构，所有涉农县(市、区)都要建立农村土地承包仲裁委员会、设立仲裁庭、聘任仲裁员。根据需要及地方实际，市也可以设立农村土地承包仲裁委员会机构，负责所辖区的相关调解仲裁工作。明确编制，配备必要办公设施，保障工作经费，妥善化解农村土地承包经营纠纷。

四、加快放活土地经营权

赋予经营主体更有保障的土地经营权，是完善农村基本经营制度的关键。要依法维护经营主体从事农业生产所需的各项土地经营权利，使土地资源得到更有效合理的利用。

（一）平等保护经营主体土地经营权各项权能。在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。在流转合同约定的期限内，土地经营权人对流转土地依法享有占有、耕作并取得相应收益的权利。在不违反流转合同约束条款的前提下，经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益。经承包农户或其委托代理人书面同意，经营主体可依法依规改良土壤、提升地力，建设农业生产、附属、配套设施，并依照流转合同约定获得合理补偿；有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包地。流转土地被征收的，按照流转合同约定确定地上附着物和青苗补偿费的归属。经承包农户或其委托代理人书面同意，并向农村集体经济组织书面备案，经营主体可再流转土地经营权或依法依规设定抵押。承包农户流转出土地经营权的，不应妨碍经营主体行使合法权利。

（二）强化土地经营权流转管理和服务。规范土地经营权流转交易，深化农村产权交易市场建设，加快实现所有涉农县(市、区)全覆盖，重点建设县域农村综合产权流转交易市场，为流转双方提供信息发布、产权交易、法律咨询、权益评估、抵押融资等服务。健全市场运行规范，制定土地经营权交易规则，加大格式合同推广力度，规范土地流转行为。鼓励各地结合实际，通过流转合同鉴证、交易鉴证等多种方式对土地经营权予以确认，鼓励有条件的地方由县级政府制发流转土地经营权证书，促进土地经营权权能更好实现。推广土地流转风险保障金制度，探索土地经营权履约保证保险，保护流出农户及时获得土地收益。严守耕地保护“红线”，加强流转土地用途管制，严禁借土地流转之名违规从事非农建设。完善工商资本租赁农地监管和风险防范机制，严格准入门槛，确保土地经营权规范有序流转。

（三）创新土地经营权放活方式。鼓励采取委托流转、股份合作等方式，支持发展以村集体经济组织为主导的土地股份合作社，推进整村整组整畈连片集中长期流转。帮助支持承包农户将土地经营权入股发展农业产业化经营，倡导推行租金保底和利润分红结合的收益分配机制。深化土地经营权抵押担保试点，逐步推进土地经营权抵押担保工作。引导土地经营权向新型农业经营主体集中，发展多种形式适度规模经营。落实农业规模经营设施用地政策，经国土资源、农业部门备案的农业设施用地，生产经营期间不改变农业用途的，备案长期有效。充分发挥政策激励作用，鼓励有条件的地方加大扶持力度，支持流转土地时间较长农户参加各类社会保险并促进其转移就业。结合我省全域土地综合整治试点工作，推进永久基本农田整备区、储备库建设，开展粮食生产功能区和永久基本农田保护区的规划调整，扩大农田沟渠开挖比例至15%，促进主体经营范围拓展。深化示范性农民专业合作社、家庭农场建设，提升土地适度规模经营队伍。鼓励社会化服务组织积极为经营主体开展多种形式的生产服务，实现服务规模化，提高主体经营效益。

五、强化保障措施

（一）加强组织领导。实施“三权”分置，事关党在农村政策的基石。各级要在党委的统一领导下，把落实党中央“三权”分置决策部署作为政治责任，摆到重要位置，建立党委、政府主要领导牵头的工作机制。强化农村经营管理队伍建设，建立县、乡两级农用地专管员制度，增强对“三权”分置工作的监管和指导能力。各有关部门要按照职责分工，相互支持配合，形成齐抓共管格局，推动“三权”分置有序实施。

（二）加强政策宣传。各有关部门要广泛宣传“三权”分置的重要意义，解读相关法律法规政策，总结推广典型经验和做法，推动“三权”分置相关法律法规的完善，努力营造完善“三权”分置的舆论氛围。要加强对各级党政干部和村级组织负责人的培训，提升对“三权”分置工作重要性的认识，增强政策执行力。

（三）加强监督指导。各地要建立检查监督机制，严肃查处和纠正侵害农村集体经济组织、承包农户和经营主体权益的行为，督促各项改革工作稳步开展。各级、各有关部门要加强调查研究和工作指导，探索农村集体经济组织和承包农户在承包土地上、承包农户和经营主体在土地流转中的权利边界及相互权利关系。坚持问题导向，密切关注实践中出现的新情况新问题，及时调整完善工作措施。