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来源：经济观察网

    经济理论中所讲的“外部性”，说的是一方的个人活动影响到了另外一方，却没有为此承担相应的责任，或者没有为此获得相应的收益。外部性有正有负，养蜂人的蜜蜂无意中帮助了养花人的花朵授粉，这是正外部性；上游企业的生产，沿着河流污染了下游居民的用水，这是负的外部性。外部性问题往往不能通过市场自身解决，它的存在被认为是市场失灵，也因此挑战了很多学者心目中的市场信念。

    华生先生在“土地制度改革的焦点分歧”一文中，列举了美国的建筑开发分区管制的例子，说明即便在私有制的发达市场经济国家，也有土地利用和建设的种种限制。文章从土地是具有极强外部性的特殊资源出发，得出两条推论：其一，土地使用的规划权高于所有权；其二：土地制度改革不能打破现有利益格局。这两条推论的合理性值得仔细商榷。

    一、土地规划的出发点是为了满足私利而非公利

    土地的规划使用的确具有外部性，一栋楼的建设过程中，会给周围居民带来噪音和不便，建筑的层高和间距也会影响到其他建筑，因此，土地的使用需要严格管制和规划。“土地制度改革的焦点分歧”一文认为，诸如分区管制这样的管制和规划，乃是政府的治安权（police　pow-er），它属于公权力，处理的是公共利益问题。也因此，建设的公共利益优先于土地所有人的私利，规划权要高于所有权。

    可是，即便在美国，政府的治安权本身也饱受争议，否则也不会引发关于土地规划的官司和纠纷。正因为开发建设土地具有很强的外部性，所有权的明确才变得更重要。正如贫民窟大多建设在公共用地之上一样，没有实际所有者的资源会被侵占滥用，也就毫无公共利益可言。无论规划本身多么好，没有所有权作为基础的规划不过是空中楼阁。

    在人们所能列举的所有权利当中，所有权是最为根本的权利。市场经济国家的土地规划是怎么来的？那是建立在私有产权基础上的公共程序协商妥协来的。正因为明确了私有权利，在私权碰撞交锋的过程中，才划清了公共权利的边界。

    具体而言，土地所有者无论是自己开发建设也好，还是将土地租赁给他人开发建设也好，其出发点首先是为了满足个人利益的最大化，而并非为了满足公共利益。比如，将楼建的更高一点可能带来更多经济收益，但是楼层过高会遮挡另外一个建筑使用者的阳光，在不同所有者或使用者的利益冲突的地方，才出现了公共利益，大家为了自己的个人利益而妥协谈判，才出现了管制和规划。“土地制度改革的焦点分歧”一文也意识到了这个问题，文中特别强调，需要通过公众参与和法治来保证规划的科学合理。可是，公众参与的前提须是公众要有所有权和使用权，局外人无法为当事人本身提供合理的裁决。从这个角度上而言，规划权无法高于所有权，也无法高于使用权。

    再看看我们的实际问题，是规划做的不够，还是对所有权尤其是私有权的尊重不够？事实上，我们的城市和乡村，大多犯了千篇一律的规划病。反过来讲，计划经济的一切都符合规划，人民公社最讲究公共利益，可是没有了私有的观念做基础，其结果如何？

    二、土地制度改革需要打破利益格局

    正是由于认为土地是一种特殊的资源，认为它承载了太多利害关系，“土地制度改革的焦点分歧”一文特别强调要尊重现有利益格局。小产权、农地流转以及集体土地入市这三种做法都会打破现有利益格局，也因此全被反对。

    回头想想我们中国经济改革的成功，乃是从“一部分人先富起来”开始，在经济中叫做帕累托改进，其实就是打破利益格局的过程。既然要改革，就无法把保证现有利益格局放在最前面。

    很多学者认为，小产权是搭上了基础设施建设的便车，而且只有城郊的农民可以谋利，其他农民无法利益均沾，便认为小产权是不当得利，因而认为小产权是违法建设。这其实是一种计划经济的思维。须知，管制和规划也解决不了搭便车问题和利益均沾问题。这是因为，规划和管制也无法做到基础设施建设的均等，总有一些人会比其他人更靠近基础设施。

    掌握了规划权的部门，也会利用手中的权力变现收益，从而造成腐败和寻租，政府失灵的后果往往比市场失灵更严重。在现有城市建设规划下，有些城郊农民一夜暴富，另外一些则流离失所，一些人抗拒拆迁，一些人则盼望拆迁，反而造成了很多问题。小产权的出现，不过是土地被双边垄断的情况下出现的逐利行为，它损害的是垄断收益，对农民和购买小产权的消费者却带来利益上的改进。

    认为小产权不符合规划主要表现在两方面，一是有些小产权来源于私搭乱建，二是小产权在建设上质量和功能上往往不够完善。私搭乱建的原因，是由于拆迁补偿的依据是建筑面积；小产权质量不过关的原因，是它无法和商品房一样获得法律保障和市场价格。这些问题的出现反而是由于管制和规划本身的不合理产生的。

    再来说农地流转和集体土地入市的问题，这问题也的确令人挠头。恐怕要简单的说清楚，便只能追根溯源。

    对于农地流转和集体土地入市，一个普遍的担心，是认为当农地可以流转或入市之后，农地大都会被用来进行工商业或者房地产建设，造成农村消亡和农民流民化。那么，为什么被视为私有制典范的美国反而也是农业大国，就没有人担心工商资本会掠夺土地呢？其中起到根本作用的，是经济理论中所讲的“一般均衡”，而并非华生教授文章中所称的城乡规划。

    如果从农地中获得的收益不少于工商业、房地产开发，农地自然不会被转为其他用途。认为依靠规划可以分割城乡、保护乡村，恐怕有些忘本逐末。

    和小产权只出现在城郊地区一样，大量的农地并不具有工商业和房地产开发的条件和收益。再加上，农村大量的土地被空置、撂荒，相当多的农户在“种懒田”。因此，即便完全放开市场，也不会像人们担心的那样使得农地消失。工商业资本即便获得了农村土地使用权，也无法在边远农村从事工商业建设和房地产开发。因此，鼓励土地流转、规模经营，鼓励资本投入，才可以提高农地的收益，而并非相反。

    至于如何防止农民的流民化，最简单的办法便是赋予他们财产，即土地。但在华生教授看来，农民的宅基地和耕地不过是国家无偿赠与的，农民获得土地没有支付任何成本。可是，农地也不是从来就是国家所有的，这要看我们观察的时间起点。农村现行的“增人不增地、减人不减地”，的确是维持了现有利益格局，可是从起点往终点看，最终会带来土地所有、承包和归属的混乱，对于财产权利的预期也迟早面临问题。

    终而，土地用途管制和使用规划，离不开所有权作为基础，规划权作为公权力，也需要经过公共程序的协商和约束。分不清楚计划经济的规划与市场经济的规划是两回事，认为规划权高于所有权，认为利益格局不可打破，最终指向的便是国家主义和计划经济，在那里，所里要素皆为国有，事无巨细皆靠规划。

    （作者为天则经济研究所项目研究员）