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闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。闲置土地应当如何认定、合法处理呢？

【案例】

2005年7月，某市一工业企业以1000万元的价钱通过协议出让方式取得某国有土地使用权，并与市国土资源局签订了出让合同，取得的土地面积为3500平方米，其中应动工开发建设总面积为3000平方米，总投资额为1.5亿，并于当月取得了建设用地批准书。该企业随即开始动工建设，但由于资金问题，在投入3000万元，已动工建设900平方米后，自2006年7月起自行停止了建设。由于这块土地长期得不到开发利用，市国土资源局先后两次发文通知该企业到该局进行处理。在2008年8月，市国土资源局对该企业做出无偿收回闲置土地的处罚。该企业不服，认为企业在土地取得和土地开发上已投入总计4000万元，并已建设900平方米，应不属于闲置土地。

【疑惑】

闲置土地应当如何认定？对闲置土地应当如何处理？该市国土资源局对该企业的处罚是否正确？

【解析】

本案主要涉及闲置土地的认定和处置问题。

近年来，土地供需矛盾逐年加大，保护耕地的压力越来越大，依法处置闲置土地，进而盘活闲置土地，实现节约集约用地，被提上重要日程。关于闲置土地的规定，除1999年国土资源部颁布《闲置土地处置办法》（国土资源部令第5号）外，2004年，国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），要求严禁闲置土地。2007年5月，国务院办公厅转发建设部等九部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》（国办发〔2006〕37号），要求加大对闲置土地的处置力度。9月，国土资源部下发《关于加大闲置土地处置力度的通知》，提出土地闲置费按最高限收取。2008年1月，国务院出台《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号），要求严格执行闲置土地处置政策，对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价。9月，国土资源部下发《关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》（国土资发[2008]178号），要求抓紧开展闲置土地的处置和利用工作。这一系列政策的出台，表明盘活闲置土地的重要意义和国家处置闲置土地的决心。

关于闲置土地的认定

《城市房地产管理法》第25条规定，以出让方式取得土地使用权进行了房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的动工开发日期进行开发建设，超过合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满2年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因为不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工迟延的除外。《闲置土地处置办法》第2条规定，本办法所称的闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。这里“规定的期限”是国有土地有偿使用合同约定的动工开发建设日期，或建设用地批准书规定的动工开发建设日期。

根据《城市房地产管理法》和《闲置土地处置办法》的规定，闲置土地的构成要满足三个要件：一是依法取得土地使用权后，未按照规定的动工开发建设日期开发建设；二是未经原批准用地的人民政府同意而闲置土地；三是土地闲置的原因不是由于不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工迟延的。因此，以下四种情形应当认定为闲置土地：一是超过国有土地有偿使用合同约定的动工开发建设日期，或者超过建设用地批准书规定的动工开发建设日期的；二是国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工建设的；三是动工开发建设但开发建设的总面积不足应动工开发建设总面积的1/3，或者已投资额占总投资额不足25%，且未经批准中止开发建设连续满1年的；四是法律、行政法规规定的其他情形。

按照国土资源部《关于闲置土地处置有关问题的复函》（国土资厅函〔2001〕30号），“应动工开发建设总面积”是指土地使用者依照土地使用权出让合同的约定和规划设计条件，应当在规定时间内完成开发建设的土地面积，“开发建设的总面积”是指“应动工开发建设总面积”中土地使用者已经进行实际投资开发建设的土地面积，“应投资额”是指土地使用者直接投入用于土地开发的资金总额，不包括取得土地使用权的费用，“已投资额”是指土地使用者已经投入用于开发建设的资金总额。

本案中该企业虽已动工建设，但其开发建设的面积900平方米不足应动工开发建设总面积3000平方米的1/3，已投资额3000万（不包括取得土地的费用）也不足总投资额1.5亿的25%，并且自2006年7月起，该企业未经市国土资源局同意即中止开发建设已连续满一年以上，因此，该土地应认定为闲置土地。

关于闲置土地的处置

《闲置土地处置办法》的立法精神是盘活闲置土地，促进土地的高效合理利用。因此，除未使用土地或未动工开发满2年的土地应当无偿收回外，可以采用以下方式处置：一是延长开发建设时间，但最长不得超过1年。对已缴清土地价款及相关费用且符合土地利用总体规划和城市总体规划要求，在近期有意动工建设的，收取闲置费的同时，可以延长开发建设时间，延长的时间从批准延长之日算起。二是安排临时使用，待原项目开发建设条件具备后，重新批准开发，土地增值的，由政府收取增值地价。三是政府为土地使用者置换其他等价闲置土地或者现有建设用地进行开发建设。四是政府采取招标、拍卖等方式确定新的土地使用者，对原建设项目继续开发建设，并对原土地使用者给予补偿。五是土地使用者与政府签订土地使用权交还协议等文书，将土地使用权交还给政府，原土地使用者需要使用土地时，政府应当依照土地使用权交还协议等文书的约定供应与其交还土地等价的土地。

《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）重申：土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价。

依照以上规定，本案中该企业的土地闲置已满2年，依法应当无偿收回，市国土资源局的做法是正确的。但值得注意的是，各级国土资源管理部门在依法处置闲置土地的同时，要注意与用地者的沟通协调工作，这也是闲置土地能否顺利处置的关键所在。