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根据中央、省、宜昌市关于扶贫开发工作的安排部署，为加快宜都市贫困村、贫困户脱贫步伐，打赢精准扶贫精准脱贫攻坚战，如期实现全面建成小康社会目标，结合我市实际，制订本规划。

一、“十三五”精准扶贫规划的现实基础

“十二五”期间，我市在基本实现整体解决温饱的目标基础上，认真贯彻落实《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）》、《湖北省农村扶贫开发纲要（2011—2020）》精神，结合我市实际，及时制定了《宜都市农村扶贫开发“十二五”规划》，确定了“建立扶贫开发长效机制，使无劳动能力的贫困人口温饱有保障，有劳动能力的贫困人口能自食其力，生活质量显著提高，贫困地区生产生活条件有较大改善，为社会主义新农村打好基础”的工作目标任务，坚持开发式扶贫，始终把农村低收入贫困人口作为基本对象，不断加大工作力度，加快脱贫致富进程，不断缩小地区发展差距，促进了全市经济社会全面进步，贫困面貌大有改观。

（一）“十二五”扶贫开发取得明显成效。

“十二五”期间，共争取各级财政扶贫资金3229万元，对贫困地区农民收入的提高，生产、生活条件的改善，贫困人口素质的提高起到了重要作用。全市农村在水、电、路等基础设施建设方面有了较大的改观。从2011年到2015年，全部解决了贫困人口的温饱问题，一部分贫困人口脱贫奔小康。

——贫困地区农民收入明显提高。2011年以来，共解决了5000多户1.7万余人的脱贫问题。2015年农村常住居民年人均可支配收入为16449元。农村低保制度建立和完善，使农村低保人口得到应保尽保。建立了农村特困户参加新型农村合作医疗资助制度，所有特困户由政府财政支助免费参加新农合。建立和完善了农村特困救助制度、特困学生助学制度，使救助对象100%得到救助，特困学生救助率达100%。

——贫困地区产业结构明显优化。5年来，共扶持重点村、贫困户产业化基地经济作物32312亩；扶持建设高效经济园5134亩，实现了贫困户人平一亩经济林。2015年末，全市柑桔产量、茶叶产量、生猪年出栏大幅度增长，贫困地区经济结构逐步由单一性转向多元性。

——贫困地区生产生活条件明显改善。5年新建维修“断头路”、“晴雨路”67条、438公里，新修和改造通村水泥路1088公里,基本实现村村主干公路硬化。建水窖水池1008个，铺设供水管29.5万米，完成末级渠道新建及整治14.3万米，修建U型水渠2.7万米，使农村贫困农户用水难问题基本解决。搬迁贫困户和地质灾害户330户1054，使“三不通”贫困地区的贫困人口基本得到移民搬迁，逐步走上致富路。85%以上贫困人口居住的危房基本消除。

——贫困人口文化素质有所提高。5年来，通过市乡两级开展的农民实用技术培训和贫困群众科技培训，已使70%以上的贫困户掌握1～2门适用技术。通过实施“雨露计划”，对农村贫困劳动力进行转移就业培训，共转移安置农村贫困劳动力3600多人。

（二）“十三五”精准扶贫工作面临的机遇与挑战

“十三五”时期面临的挑战：一是农村贫困人口规模依然较大。2015年末全市农村建档立卡贫困人口为4491户12880人。二是农村脱贫人口脱贫根基不牢。虽然农村低保制度与扶贫开发政策“两项制度”的实施，解决了全市贫困人口温饱问题，但其收入水平较低，抗风险能力较弱，一遇自然灾害等风险，极易返贫。三是贫困现状更具多样化复杂化。由于一些制度性的障碍和新的致贫因素如城市化、工业化进程中农民失地、市场波动减收等，贫困现状更具复杂性；山区与沿江发展的不平衡，造成贫困差距加大。四是扶贫投入不足。扶贫开发脱贫成本增大，扶贫投入需求与供给不足的矛盾日益突出。这些情况表明，“十三五”时期我市精准扶贫精准脱贫工作面临的任务依然十分艰巨，改变贫困地区面貌需要作出长期艰苦的努力。

“十三五”时期面临的机遇：一是扶贫资金投入更大。习近平同志明确指出“要加大扶贫资金投入力度，重点向农牧区、边境地区、特困人群,建立精准扶贫工作机制，扶到点上、扶到根上，扶贫扶到家”。国家实施统筹城乡发展战略，将更加注重区域协调发展，更加注重“三农问题”，更加注重社会公平，对老少边穷地区发展和扶贫开发将给予更大的支持。二是社会保障制度更加完善。国家实施的新农合、城乡居民养老保险和农村最低生活保障制度，为基本消除农村绝对贫困现象，作了兜底性的制度安排。三是贫困地区发展环境更加宽松。四是依法扶贫目标任务更为明确。《湖北省农村扶贫条例》的全面贯彻实施，为依法扶贫、组织和动员社会力量参与扶贫创造了良好环境。这些有利条件，是我市继续推进新阶段扶贫开发工作并取得更大成效的基础。

二、“十三五”时期精准扶贫的指导思想、目标任务

（一）指导思想

深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，全面落实习近平总书记系列重要讲话精神，以协调推进“四个全面”战略布局为统领，以“三维纲要”为基本遵循，以“精准扶贫、不落一人”为总要求，以贫困村为主战场，以建档立卡贫困人口为主要对象，坚持扶贫开发与社会保障有效衔接、区域发展与精准扶贫同步推进、新型城镇化和农业现代化辐射带动、资源开发与绿色发展统筹兼顾、扶贫开发与基层党建有机结合，举全市之力，打赢精准扶贫精准脱贫攻坚战，确保我市在全省率先实现脱贫攻坚目标、率先全面建成小康社会。

（二）目标任务

按照“精准扶贫、不落一人”的总体要求，到2017年底，实现全市12880贫困人口脱贫销号、贫困村全部脱贫出列。

1.贫困人口全部脱贫销号。通过扶持生产和就业发展一批、易地扶贫搬迁安置一批、低保兜底脱贫一批、医疗救助扶持一批，使贫困户稳定脱贫，实现医疗保障、教育扶持、低保定标、助残政策、技能培训“五个到人”。主要标准为：①有劳动能力的贫困户年人均可支配收入增幅高于全省农村居民人均可支配收入平均增幅，收入水平超过同期国家扶贫标准，并力争达到全市农村居民人均可支配收入的70%以上；有一项以上增收致富的主导产业，掌握一门以上就业创业技能；贫困代际传递得到有效遏制。②对农村五保户和低保兜底对象的年保障水平超过同期国家扶贫标准，基本公共服务主要指标达到小康水平。③实现人居和发展条件恶劣的贫困户通过搬迁扶贫，人均有25平方米的安全保障房，有必要的生产资料或稳定的就业岗位及生活来源，确保搬得出、稳得住、能发展、可致富。④实现贫困人口就医便利，能看病，看得起病，有效解决因病致贫、因病返贫问题。贫困人口享受更加均等的公共卫生和基本医疗服务。

2.贫困村全部脱贫出列。通过实施整村推进扶贫、主导产业发展、基础设施延伸、公共服务覆盖、干部驻村帮扶，实现产业链接、设施改善、住房改造、救灾措施、结对帮扶“五个到村到户”，使贫困村稳定脱贫。主要标准为：贫困村贫困人口全部脱贫（不含当年返贫人口）、农村居民人均可支配收入达到全省平均水平的70%以上、村集体经营性收入达到5万元以上；基本公共服务领域主要指标超过全省平均水平。

3.基础设施建设全面达标。积极谋划和组织实施一批水、电、路、房、光纤等基础设施建设项目，到2017年所有贫困村主要村组道路全面硬化，所有行政村通客车；贫困村安全饮水保证率、饮用水水质合格率均达到100%；农村低电压问题有效解决，贫困群众生产生活用电需求得到全面保障；贫困村通信光缆、宽带网络信号覆盖率达100%；农村沼气、太阳能等清洁能源得到基本普及；全面消除C级以上危房。

三、实施“十三五”精准扶贫规划的主要措施

（一）全力推进产业发展，切实增强造血功能

1.大力发展特色产业。制定贫困村产业发展规划，实施“一村一品”产业推进行动，重点发展柑桔、茶叶、畜牧、花卉苗木等特色产业。大力推广“公司＋基地＋合作社＋农户”的产业化经营模式，确保每个贫困村对接一家龙头企业、建好一个农民专业合作社、培养一名主导产业技术员、建成一个主导产业基地。设立市产业发展专项资金，重点扶持发展一批专业合作组织，提高贫困户生产组织化程度。贫困户自愿入社的，根据产业门类和种养规模，给予种苗、肥料等生产资料扶持。

2.大力培育市场主体。积极开展“大众创业、万众创新”活动，引导社会资本进入贫困村发展生态农业、设施农业和休闲农业。对吸纳农户参股、贫困人口务工、带动贫困户增收的龙头企业或合作组织，对依法依规在贫困村流转土地发展适度规模经营的，优先给予财政资金扶持和信贷支持。支持贫困村发展农超对接、直供直销、连锁经营等流通服务业，引导返乡人员创办领办各类新型农业经营主体。加强农机、农技、疫病防治等农业社会化服务体系建设。

3.大力发展乡村旅游业。科学编制旅游扶贫专项规划，完善旅游扶贫村基础设施和公共服务体系，建设一批休闲农业与乡村旅游精品线路和观光景点。实施农家乐创业扶持项目，对贫困户成功创办并验收合格的农家乐项目，每户给予1万元补助。鼓励农村集体经济组织以旅游资源、扶贫资金入股、土地合作等方式参与旅游开发，确保贫困群众通过旅游扶贫获得稳定收益。

4.大力发展电子商务。建立农村电商服务体系，支持供销社、邮政以及大型流通、电商企业在贫困村建设电子商务配送及综合服务网络，完善网购、缴费和电子结算等服务功能，推动贫困村农产品进城，促进工业消费品和农业生产资料进村。依托创业就业培训项目，为贫困村贫困户开展电子商务培训。利用互联网、电商公司信息平台，鼓励农村电商企业发展，落实贫困地区农副产品销售的支持政策。

（二）全力推进基础设施建设，切实改善生产生活条件

1.着力实施交通扶贫。实施贫困村道路畅通工程，到2017年，对所有贫困村通达道路路宽小于3.5米的路段进行拓宽，局部受地形限制不宜拓宽的路段增加会车道。按照“向产业基地集中、向中心自然村集中、向居民点集中”的原则，加快农村道路硬化，提高通村路、通组路、产业路通达标准，力争2017年贫困村村组内道路能循环、至周边村能直达，农村公路危桥改造达标。贫困村村级公路建设补助资金在原补助标准上增加5万元/公里。

2.着力实施水利扶贫。实施农村饮水安全巩固提升工程，多渠道筹资加大投入，全面解决贫困户饮水不安全问题，供水保证率、水质达标率达到国家标准。饮水工程建设所需资金由财政补助。优先支持贫困村加强小型农田水利设施建设，优先将贫困村符合条件的重点小型水利工程设施纳入中央和省级小型农田水利设施维修养护和项目建设范围。

3.着力实施电力扶贫。制定贫困村电网改造升级方案，实施农村老旧线路改造工程，切实解决贫困村生产生活用电问题，实现生产生活用电户户通，全面提高贫困村用电质量和效率，保障用电安全。计划安排农网改造资金6394万元，新架设10KV线路39.2公里，新增及增容变压器97台，改造低压线路766公里。积极争取农副产品加工用电执行农业生产用电政策。

4.着力实施危房改造。加大危房改造力度，确保2017年全面解决贫困户危房问题。整合各类农村危房改造资金，提高贫困户危房改造补助标准，危房拆除重建、加固修缮分别按每户3万元、1万元补助。对一般农户居住的土坯房拆除重建、修缮加固分别按每户1万元、0.5万元补助。把危房改造与搬迁扶贫结合起来，科学规划，按新农村建设标准一步到位。

5.着力实施搬迁扶贫。在生存环境恶劣、生态环境脆弱、不具备基本发展条件的地方，因户制宜实施搬迁安置。按照统筹谋划、分批实施、集中安置与分散安置相结合的思路，采取分散建房、“小集中式”搬迁、农村公租房安置和就业外迁安置等多种方式，对有搬迁意愿的建档立卡贫困户实现应搬尽搬。对易地搬迁安置的贫困户，全面落实国家、省确定的各项支持政策。

6.着力实施生态建设。按照谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁受益谁补偿的原则，建立生态动态补偿机制。将生态保护和乡村旅游相结合，大力开展天然林保护、湿地保护和水生态治理，加强流域保护和生态治理。鼓励贫困村加强水环境综合治理，有效防治水土流失。

（三）全力推进公共服务均等化，切实提高社会保障水平

1.切实加强医疗卫生扶贫。实施乡村医生定向委培工程，优先保障贫困村村医培养指标，财政按每生1.5万元资助。优先安排贫困村医护人员免费培训。建立全市贫困人员全员数据库，实现人人一份健康档案、人人一张健康卡，确保健康档案建档率、公共卫生服务覆盖率达100%。将贫困家庭全部纳入新农合政策范围，参加新农合个人缴费部分由财政代缴，其就医可报销费用报销比例提高20%。提高贫困户大病报销比例和救助标准，全面推行新农合大病保险，降低贫困户大病住院保险起付线，大病保险政策报销比例不低于50%。对贫困户心脑血管、脑卒中、严重精神障碍、妇女“两癌”（宫颈癌、乳腺癌）、糖尿病等进行定期和专项复查，实现全程管理。建立重特大疾病救助机制，开展大病医疗补充保险试点，由财政为贫困户购买大病医疗补充保险。完善医疗保险关系转移接续办法，切实解决重特大疾病患者因病致贫问题。

2.切实加强教育扶贫。以“全面改薄”工程为契机，对农村义务教育阶段学校基本办学条件进行改造，加快教育信息化建设，改善农村中小学办学条件。落实好新一轮学前教育三年行动计划，扩大普惠性幼儿园覆盖面，提高农村幼儿园保育水平。扎实办好职业教育，更好满足贫困地区产业发展对专业技能人才的需求。完善贫困家庭子女教育资助政策，将精准扶贫建档立卡家庭（包括农村低保、五保家庭）在读子女全部纳入现有资助体系，实施“3+9+3+4”的帮困资助，对符合资助条件的的贫困家庭子女，按国家政策及时全面落实补助资金。

3.切实加强低保五保救助扶贫。建立农村低保信息与扶贫信息共享机制，将符合农村低保条件的家庭按规定程序全部纳入低保范围，实现应保尽保，落实特困人员五保和低保兜底政策。建立农村五保和低保标准自然增长机制，对农村五保户和低保兜底对象的年保障水平超过同期国家扶贫标准。开展“情暖特困群众行”活动，对分散供养五保对象中易肇事肇祸的重度精神病患者和生活不能自理、居住危房以及缺少基本生活必需用品的特殊困难对象，因户施策，极困重救，确保“有饭吃、有衣穿、有床睡、有生活必需用品、有法定监护人”。健全留守儿童、留守妇女、留守老人和残疾人关爱体系，引导和鼓励社会力量参与特殊群体关爱服务工作。

4.切实加强就业保障扶贫。对参加城乡居民养老保险的缴费贫困人员，由财政为其代缴全部最低标准的养老保险费。对有就业愿望的贫困劳动力免费开展创业就业技能培训，抓好种养大户、家庭农场、专业合作社骨干人才科技培训，积极培育新型职业农民。鼓励开展技术外包培训，与有实力的专业合作社、培训机构签订服务外包合同，帮助培养农村实用技术人才。支持家政服务、物流配送、健康养老等产业发展，促进转移就业稳定增收。对在职业学校、技师学院等毕业的贫困学生，优先开展就业创业培训，鼓励企业提供岗位，给予就业支持。

5.切实加强文化事业扶贫。加大贫困村文化基础设施建设力度，加快农家书屋、文化广场等公共文化服务设施建设。注重民俗文化遗产的保护和挖掘工作，加强具有历史文化价值的传统村落、文物古迹和非物质文化遗产保护。深入挖掘特色文化资源，促进特色文化产业发展。

（四）全力推进机制创新，切实加大扶贫投入

1.创新扶贫投入保障机制。建立财政专项扶贫投入稳步增长机制，通过做大增量、盘活存量、提前调度等方式，不断加大财政扶贫投入。从2016年起，市、乡两级分别按当年地方公共财政预算收入增量的15%增列专项扶贫预算，市级当年清理回收可统筹使用的存量资金的50%以上用于精准扶贫。推广全国小农水重点县项目建设和潘家湾乡村级公益事业建设先建后补的试点经验，在贫困村探索推行基础设施和农村公益设施建设“以奖代补、先建后补、民办公助”的新机制，充分调动项目受益主体的积极性。

2.创新金融扶贫信贷机制。设立精准扶贫贷款风险补偿基金，健全扶贫贷款风险分担机制。创新发展扶贫小额信贷，推出“10万元以内、三年期限、财政贴息、无担保、免抵押”的小额信贷产品，力争到2017年为有发展能力、有脱贫意愿、有信用等级的贫困户发放小额信贷全覆盖。探索与商业保险公司合作新办法，市财政对农村贫困家庭财产综合保险、贫困人口人身保险保费予以补助。

3.创新网格化扶贫管理机制。充分发挥网格化管理优势，拓展农村网格管理系统功能，将建档立卡贫困户信息管理系统与农村网格化管理系统信息对接、与农村网格“四务通”平台相融，实现平台整合、信息共享、精准到户、双向互通、痕迹管理、动态更新。狠抓精准扶贫网格化平台运行管理，及时完善精准扶贫相关信息，使贫困对象识别更加全面精准、帮扶措施更加细致周到、动态掌控更加直观具体、运行管理更加规范有序，不断提高精准扶贫科学化、信息化、规范化水平。

4.创新资产收益扶贫机制。探索资产收益扶贫模式，将财政扶贫资金投入设施农业、乡村旅游等项目形成的资产，折股量化给贫困村和贫困户，让其获得收益保底、按股分红的权益。开展农村承包土地经营权、农民住房财产权、集体建设用地使用权、林权抵押试点，加快农村资源变股权、资金变股金、农民变股东步伐。鼓励贫困户按照量化到户、股份合作、保底分红、滚动发展的原则，抱团入股参与企业、合作社生产经营，增加贫困户资产收益。

5.创新贫困村集体经济发展机制。鼓励村企、村社对接，开展多种形式的项目合作。鼓励乡镇建立村集体经济发展专项资金，对有发展潜力的村集体经营项目，采取贴息、奖励、补助的方式予以扶持。鼓励驻村单位通过投资购置可盈利性固定资产等方式，增加村集体经济收入，切实解决贫困村集体经济收入难题。

6.创新扶贫资金整合机制。按照“全面统筹、乡为主体，简政放权、源头治理，瞄准贫困、精准施策”的思路，建立以精准扶贫规划为引导、重点项目为主导、财政资金为主体的资金整合机制，做实年度统筹扶贫资金方案，严格按照规划统筹安排项目资金，确保项目围绕规划定、资金跟着项目走，立足贫困村整村推进和精准扶贫到户，推进各类资金有效整合使用。

7.创新基础设施长效管护机制。围绕产权明晰化、投入多元化、服务社会化、保洁长效化的目标，完善村庄环境长效管理、公共设施日常维护办法，建立起适应农村生产生活发展和美丽乡村建设要求的农村基础设施管理体制和运行机制。设立基础设施管护资金专户，明确管护责任主体，分类核定管护标准，建立以公共财政投入为主、产权人和受益人投入为辅的长期稳定的农村基础设施管护投入机制，推动农村公益性基础设施管护、水源地保护和绿化保洁工作规范化、常态化、长效化。

8.创新社会扶贫激励机制。开展“村企对接”活动，组织市内企业帮助贫困村加强基础设施和公共服务平台建设，探索企业包村脱贫和到贫困村认领扶贫项目模式。充分发挥工会、共青团、妇联等群团组织和老促会、慈善协会等社团组织作用，组织开展扶贫帮困献爱心活动，叫响一批公益扶贫品牌。

四、组织保障

（一）加强组织领导。成立由市委、市政府主要领导任组长的市精准扶贫精准脱贫工作领导小组，切实发挥组织领导、协调各方、统筹推进作用。市、乡、村层层签订军令状，实行严格的限期脱贫责任制。建立市领导联系乡镇、乡镇班子成员联系贫困村的扶贫攻坚制度，落实单位联村、党员干部联户扶贫责任制，明确目标任务，加强分工协作，形成扶贫攻坚合力。

（二）强化规划引领。制定精准扶贫精准脱贫攻坚专项规划和年度工作计划，绘制精准扶贫路线图，明确精准脱贫时间表，实施挂图作战，倒排工期、脱贫销号，确保如期完成攻坚任务。

（三）夯实基层基础。加强基层组织建设，选优配强贫困村党组织书记，并保持任期稳定。实行贫困村“第一书记”全覆盖，选派一批责任心强、工作能力突出的干部到贫困村任职，对工作成绩突出的予以提拔重用。建立健全基层干部教育培训、激励保障和监督管理体制，增强村“两委”班子凝聚、服务、带领群众脱贫致富的能力。

（四）加强绩效考核。把精准扶贫精准脱贫责任落实情况纳入领导班子目标考核体系，将考核结果作为领导班子、领导干部综合评价的重要依据，与干部选任挂钩、与干部管理挂钩。加强贫困人口动态监测，高标准高质量开展扶贫绩效评价。

（五）严格督查问责。市委市政府督查室要组织专班，深入贫困村贫困户开展定期不定期的督促检查，推进扶贫攻坚工作任务落实。建立年度脱贫报告制度，加强扶贫资金阳光化管理，建立扶贫资金违规使用责任追究制度，严肃查处违纪违法行为，确保扶贫资金安全高效运行。

（六）强化宣传引导。加强宣传力量，创新宣传方式，大力宣传基层组织和广大干部群众自强不息、自力更生、决战贫困的先进典型和先进事迹，营造扶贫济困、守望相助、乐善好施的浓厚氛围，形成坚决打赢精准扶贫精准脱贫攻坚战、率先全面建成小康社会的强大气场。