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来源：南风窗

    城乡建设用地入市“三同”，不能只就土地谈土地，还要考虑土地背后的户籍制度、财税制度、政府与市场的关系等等，才能将中国这一片复杂的土地处理好。

　　 来源：南风窗 日期：2013-12-03

　　土地改革牵一发而动全身，十八届三中全会为新一轮土地改革政策定下基调。从新一轮土地改革政策的导向看，在土地改革上的确有一些新的提法和突破，《决定》强调，要建立城乡统一的建设用地市场，农村土地流转预期也趋于升温。但就政策的基调而言，总体还是以稳妥为主。

　　新土改“稳”字诀

　　首先，《决定》中说“建立城乡统一的建设用地市场”，与十七届三中全会“逐步建立城乡统一的建设用地市场”的提法相比，释放了动作要进一步加快的信号。《决定》还提出将实行集体经营性建设用地与国有土地“三同”（同地、同价、同权），而非此前强调的“享有平等权益”，这无疑又是一大进步。在此背后是我国土地要素市场还很不完善，土地要素市场在城乡之间发展不平衡、不统一，尤其是集体建设用地过去基本被排斥在土地市场之外。虽有上一届三中全会提出的政策框架，但城乡统一的土地市场在过去5年中并没有什么进展，怎么“统一”，由谁来“统一”始终没有一个清晰的说法。

　　其次，规定“符合规划和用途管制前提下”又给新土改打下一个大问号。土地管制本身没什么问题，这基本上是国际惯例，但究竟哪些符合规划和用途管制，现实中如何来进行确定，这需要在后续的实施细则中给出明确的解释。何况对农村土地流转用途管制的政策一直存在，但现实中土地规划比较随意更改，地方政府联合农村集体组织总是通过各种“创新”手段来进行规避等现象，使农村土地用途管制有时形同虚设，小产权房屡禁屡建无疑是最好的现实案例。此外，政策只是放开“集体经营性建设用地”，并没将宅基地、耕地等包括进来，且哪些属于“经营性”建设用地也亟待进一步厘清。

　　第三，明确“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”，这实质上是剑指当前不合理的土地征用制度，有助于限制政府的征地权力。但目前政策只是有了一个大方向，农村土地承包“长久不变”难以解决农村土地产权在法律与现实之间的悖论。实际上，在农村集体用地只能依靠国家征用这一手段转为国有土地这一单向的模式下，谁都想打土地的主意，各种借“开发”之名征用农村集体土地。据国家信访局统计，群体性上访事件60%与土地有关，其中征地补偿纠纷占到土地纠纷的84.7%，每年因为征地拆迁引发的纠纷在400万件左右。

　　城乡土地统一之困

　　建立城乡统一的建设用地市场是大方向，这早已形成共识，但现实中却始终是“干打雷不下雨”，其背后就在于“城乡统一土地市场”是一个涉及土地法律和政策的调整，涉及土地收益分配格局调整，涉及经济发展模式的转型，涉及中央政府与地方政府财税事权关系的调整等各个层面，所牵涉的相关利益群体非常多，情况错综复杂，往往导致强势利益集团阻碍土地改革或绑架决策。建立城乡统一的土地市场，现实中至少遭遇三大困境。

　　一是二元产权之困。过去农村土地改革一直是围绕土地使用权做文章，从“15年不变”到“30年不变”，再到“长期不变”和“长久不变”，始终未能解决“农村土地所有权主体比较抽象、虚化，集体所有人与代理人之间权限不清晰”的困境，造成农民对土地在实际中很大程度上处于无权的状态。不可否认，相关的政策和法律制度越来越朝着强化产权保护和农村土地市场化的方向演进。土地确权较好避开了土地公有化和私有化的问题，但土地国家所有和集体所有的二元体制依然会存在，农民和集体之间在集体土地的财产权利如何界定还将是个问题。土改新政并不能改变“二元土地产权”的制度格局，恐怕短期内也就很难真正动摇城乡分治的土地市场。