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《安徽省土地利用总体规划实施管理办法（试行）》政策解读

6月27日，省国土资源厅印发了《安徽省土地利用总体规划实施管理办法（试行）》（皖国土资规〔2018〕4号，以下简称《办法》），自印发之日起实施。《办法》制定的背景有哪些？其特点、亮点和主要内容又有哪些？近日省国土资源厅规划处负责人对此进行了解读。

一、为什么要制定《办法》？

答：本轮土地利用总体规划（2006-2020年）实施以来，我省为加强土地利用总体规划实施管理，依据国土资源部2009年发布的《土地利用总体规划编制审查办法》（国土资源部第43号令）和

2012年发布《关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》（国土资发〔2012〕2号）制定了一系列政策制度，对严格耕地保护、节约集约用地、落实土地用途管制起到了引领和管控作用。但随着经济社会快速发展，信息技术应用的日新月异以及外部条件的变化，原来的管理方式已经不能适应需要，亟需制定《办法》。一是国家对规划管理有了新要求。党的十九大明确提出，要坚持新发展理念，坚持人与自然和谐共生，坚定不移实施乡村振兴、区域协调发展、可持续发展战略，构建国土空间开发保护制度，推进生态文明建设，形成绿色发展方式和生活方式，建设美丽中国。国土是生态文明建设的空间载体，土地资源是经济社会发展不可或缺的要素资源，其利用方式和管理方式也必将与时俱进。因此，解决发展在空间布局上的不平衡、不充分问题，严格保护资源，促进资源节约集约利用，引导国土空间利用方式转变，必须要充分发挥规划的引领和管控作用。原国土资源部按照党中央国务院对国土空间规划改革提出了新要求，于2017年废止了43号令，出台《土地利用总体规划管理办法》（国土资源部第72号令），因此，我省必需对原有的管理制度作相应修改，以确保与国家政策保持一致；二是内部管理水平的提升。2017年，我省建成了全省统一的土地利用总体规划数据库，作为建设用地审批、规划计划审查、土地执法监管等各项土地管理业务的依据。原来基于纸质规划成果的管理制度，对土地利用总体规划修改条件和审查重点、数据库应用和维护以及规划实施监督检查等未作规定，不能适应全面实施土地用途管制的需要；三是客观条件发生了变化。本轮规划将到期末，在实施中遇到的规划确定的规模空间不足问题，脱贫攻坚支持政策与规划执行之间的矛盾问题，国家下放审批权限等涉及永久基本农田占用补划问题等，需要对相关问题进行规范等等。

二、《办法》有哪些特点？

答：《办法》对规划实施管理做出了多项制度规定，其特点概括为“宽严相济、稳中求新、全面务实”六个方面。

一是“严”。对国家已有明确规定的，在《办法》中按照国家规定严格贯彻落实。《办法》全文共出现21次“应当”、5次“必须”、3次“不得”、1次“严禁”等，如第三条“任何土地利用活动必须符合土地利用总体规划，不得突破土地利用总体规划确定的用地规模和布局安排”、第七条“城乡建设应当安排在土地利用总体规划确定的允许建设区范围内”、第八条“严禁在限制建设区和禁止建设区内安排城镇建设项目”等，涉及《办法》23个条款，体现了规划的刚性约束，维护了规划的严肃性和权威性。

二是“宽”。在严格规划实施管理，树立规划刚性管控权威的同时，结合实际，增强了规划的弹性。规划调整的范围进一步拓宽。如国家只规定了1种类型的规划调整，即有条件建设区与允许建设区的规划调整，而《办法》则规定了4种类型，增加了根据生态建设或土地整治复垦实际，将城镇村空间调整为农业和生态空间等3种规划调整形式。用地保障更具有弹性。如对突破建设用地规划规模的地区，《办法》没有采取“一刀切”的方式，而是在确保规划期末实现规划目标的前提下，建立新增建设用地规模抵扣机制，实现建设用地总量平衡，来解决为了落实区域协调发展、脱贫攻坚和民生项目的用地所需。

三是“稳”。对近年来省厅有关土地规划管理的成熟经验和做法，总结提炼到《办法》中。如《办法》第十九、二十、二十一条等有关内容就是延续了省厅《关于土地利用总体规划实施中有关具体问题处理意见的通知》（皖国土资函〔2014〕14号）的规定，保持了政策的连续性和稳定性。

四是“新”。对国家没有明确规定，在不违反国家相关法律法规的情况下，在《办法》中创新设定。如，为体现对基础设施、国家和省重大战略以及区域协调发展等建设项目的重视和支持，创新设定“规划落图”这样一种制度安排，目的就是按照依法合规、方便快捷，简单易行、实用管用的要求，做好重点建设项目保障服务工作。根据生态文明建设的需要，对建设用地、农业生态用地的空间用途转换进行了规范。为落实建设用地总量管控要求，建立建设用地总量指标动态监管和建设用地抵扣机制等等。

五是“全”。《办法》从管理流程上看，涵盖规划实施、调整、数据库应用维护和监督管理；从管理要求上看，有正面清单允许的土地利用活动，也有为负面清单禁止的行为；从管理内容上看，有对圈内用地管理的规定，也有对圈外用地管理的要求；有对项目适用规划管理的规定，也有对整个规划监管的要求；有对规划调整修改程序上的规定，也有对规划编制机构信用管理的要求。

六是“实”。《办法》的制定以实践调研为基础，针对目前规划实施、数据库应用和维护、修改、监督检查等方面存在的制度缺陷，坚持问题导向，提出有针对性、可操作性的措施，让承接的国家政策可落地、易实施，让省里制定的规定更具有操作性，使之成为好用、管用、实用的好政策。

三、《办法》有哪些新的亮点？

答：一是落实了建设用地总量管控要求，建立新增建设用地规模抵扣机制。根据中央严控建设用地总量和任何土地利用活动，不得突破土地利用总体规划确定的用地规模的规定要求，对于建设用地规划规模“倒挂”地区已不宜再使用新增建设用地计划，只能使用增减挂钩计划来保障城乡建设需要。但是对于有关区域协调发展的交通、能源、水利等基础设施建设项目和脱贫攻坚及必需的民生项目，必须使用新增建设用地计划，或者使用增减挂钩计划由于用地审批周期长，可能会对项目建设产生影响的，《办法》没有采取“一刀切”的方式，而是本着尊重客观实际，坚持实事求是的原则，建立了新增建设用地规模抵扣制度，允许建设用地规模“倒挂”地区，可以使用新增建设用地计划，但必须对本行政区域内的工矿废弃地或者农村建设用地等进行整治复垦，抵扣增加的建设用地规模，来落实建设用地总量管控要求，保障规划目标的实现。这种建设用地复垦不同于的城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦利用，其主要目的是为了解决项目建设紧迫性问题，复垦的建设用地只有拆旧区，没有建新区，拆旧复垦出来的耕地可以用于耕地占补平衡。这种建设用地复垦的途径也将会有效地缓解补充耕地后备资源匮乏的压力。

二是确立了规划落图管理方式。这是对已列入土地利用总体规划的重点建设项目，由于在规划编制时用地位置未确定，无法将用地范围落实到规划图中，允许在项目用地报批前将用地范围落实到规划图中的制度设计。同时，由于单独选址项目预审时无需进行准确的勘测定界，如在这阶段编制规划调整方案，到用地报批阶段，用地位置极有可能会根据实地勘测发生变化，原有的规划调整方案将无法适用。因此，《办法》第九条规定，单独选址的重点建设项目在预审阶段，对已列入规划重点建设项目可以按照符合规划进行预审。第二十条结合规划编制规程要求，对单个地块面积不够上图的重点项目提出只填表不上图。通过这项制度安排，既可以减少我省规划调整的数量，也有利于精简行政审批程序、提高行政运行效率。规划落图管理主要是体现对基础设施、国家和省重大战略以及区域协调发展等建设项目的重视和支持。

三是拓宽了规划调整的弹性空间。规划调整是规划实施管理的重要手段，也是处理好规划的弹性与刚性的重要制度安排。《办法》根据实际，将允许建设区与有条件建设用地区空间布局的调整、城镇村建设用地扩展边界内符合城市规划或村庄和集镇规划的视作有条件建设区的调整、因节余指标流转增加建设用地规模对有条件建设区进行的调整、根据生态建设或土地整治复垦实际，将城镇村空间调整为农业和生态空间等4种行为界定为规划调整。同时，对规划调整审批程序进行了优化，将以前所有规划调整均报省厅审查，并随征地报件报省政府审批，调整为按《办法》的规定，报原审批机关同级国土管理部门同意即可。并对规划调整、落图和修改的具体管理行为进行规范，明确工作职责、报件要求，规范规划调整各环节工作程序，并印发了《土地利用总体规划调整、修改和落图工作规范》（皖国土资函〔2018〕1162号），作为《办法》的配套政策一并执行。

四、挂钩节余指标流转后规划规模如何管理？

答：依据《安徽省城乡建设用地增减挂钩节余指标流转使用管理暂行办法》（皖国土资〔2016〕154号）第五条规定“挂钩节余指标流转后，受让方获得建新规模，转让方承担相应的耕地保护责任。”今年3月10日，国务院办公厅印发的《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》（国办发〔2018〕16号），明确规定易地调剂挂钩节余指标的，要对涉及指标调剂地区的耕地保有量和建设用地规模进行调整，并实行台账管理，在耕地保护责任目标考核等监督检查中予以认定，在新一轮土地利用总体规划编制时统筹解决。因此，《办法》第十一条根据上述规定，明确了规定挂钩节余指标流转后，所涉市县应根据流转挂钩节余指标数量相应调整耕地保有量、建设用地规模等规划指标。

五、《办法》对规划修改作出哪些要求？

答：为规范管理，根据法律规定的规划修改的原因、范围不同，将规划修改区分为整体修改和局部修改。这种划分方式主要以满足管理基本需要为基础，减少单独选址减少项目涉及规划修改所需环节和资料，提升项目用地报批效率。同时，结合实际需要，落实规划管控目标，规定了节余指标流出规模达到1万亩的县（市、区），必须对规划进行修改。这是因为在卖出节余指标时，减少了建设用地规模、增加了耕地保有量规模，而这两项指标都是规划确定的控制性指标，当两项指标的变化达到一定规模时，规划指标的约束性会越来越趋紧，必然对用地结构和布局产生影响，如不及时修改规划，仍采用台账管理，由于土地利用总体规划未作修改，经依法批准的规划其建设用地规模、耕地保有量、用地布局结构仍然落实在图上，继续发挥着对各类用地的管控作用，从而形成两张皮，就难以实行以库管地，甚至造成规模指标突破规划指标上限而难以管控，从而影响规划目标的实现。对流入节余指标的地区，在将流入指标增加的建设用地规模落到有条件建设区时，已经对规划进行了逐步调整。即使购买节余指标很多，也是通过一个一个规划的调整，积小成多，实质上也达到了对规划修改的目的。同时，由于增加了建设用地规模，减少了耕地保有量，规划指标约束性会更加宽松，即使不修改规划，也不会影响规划目标的实现。

六、为什么对规划编制机构实施信用管理，有哪些要求？

答：对规划编制机构实施信用管理是根据新形势下国土规划管理的迫切需要和我省规划编制队伍的现状决定的。我省规划数据库成果已经启用，信息化、数据化对管理的要求在提高。各地的规划修改、调整及数据库成果等都是通过政府购买服务方式委托规划机构承担的。由于这些机构资质高低、服务能力水平和质量参差不齐，在竞争业务的时候注重价格比拼和生产成本控制，忽视内部质量管控，编制成果经常出错返工，甚至一错再错，不仅影响规划编制成果质量，也严重影响项目用地报批效率。为提高规划修改、调整等成果质量，《办法》第四十七条就规划编制机构信用管理提出明确要求，要求国土资源行政主管部门对承担规划评估、编制、调整、修改等业务的单位实施信用管理。