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近日，重庆市市印发《关于用好农业农村发展用地政策促进农民增收的指导意见（试行）》（以下简称《意见》），通过合理利用新增耕地，开发利用荒山、荒坡、荒沟、荒滩“四荒地”等措施，来盘活农村土地、房屋等资产资源，促进农民增收、农业增效、农村繁荣。全文如下：

为深入贯彻落实《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》、《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》、《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）、《国土资源部住房城乡建设部国家旅游局关于支持旅游业发展用地政策的意见》（国土资规〔2015〕10号）等文件精神，结合我市实际，现就用好农业农村发展用地政策促进农民增收提出如下指导意见。

一、总体要求

（一）指导思想。深入贯彻党的十八大、十八届三中四中五中全会和习近平总书记系列重要讲话特别是视察重庆重要讲话精神，全面落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，深化拓展五大功能区域发展战略，紧紧围绕发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村三大任务，着眼推进农业供给侧结构性改革，以如期完成脱贫攻坚和全面建成小康社会为目标，以“‘三农’问题的核心是农民问题、农民问题的根本是利益问题、利益问题的关键是收入问题”为主线，尊重农民意愿，鼓励创新实践，用好用活农业农村发展用地政策，优化农村土地、房屋等资源配置，探索增加农民财产性收入、家庭经营收入等有效方式和途径，为促进农民增收、农业增效、农村繁荣提供新动能。

（二）基本原则。

――坚守底线。严守法律法规和政策规定，确保农村土地所有权不改变、用途不改变、生态环境不破坏、农民权益不受损。

――助农增收。紧扣促进农民增收特别是脱贫攻坚，盘活农村资产资源，创新发展体制机制，着力培育农民收入新的增长点。

――积极稳妥。用好用活农业农村发展用地政策，坚持用改革创新的思路解决发展中的矛盾和问题。先试行并定期对政策实施情况开展评估，并及时调整完善。

――统筹实施。把用好农业农村发展用地政策与高山生态扶贫搬迁、七大特色产业链建设、“双千工程”实施、休闲农业和乡村旅游发展等政策进行综合统筹、有机整合，释放更大政策效应。

（三）主要目标。通过探索实践，农业农村资源要素配置更加高效合理，农村发展用地保障更加有力，农村房屋等资源利用率显著提高，家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体加快发展，农村发展活力不断增强，农民收入特别是财产性收入增长明显加快。

二、规范农业农村发展用地

（四）加快村规划编制。在村规划编制中，统筹土地管理和规划建设。村规划应以空间布局、土地利用为重点，明确村域生态空间、农业空间、建设空间范围，编制村建设规划，合理安排农村各类用地，科学布局高标准农田和标准化现代特色效益农业产业基地建设、农产品加工、休闲农业和乡村旅游发展用地。村规划原则上经区县（自治县）人民政府批准后，报市规划、国土房管部门备案（都市功能拓展区村规划由市规划、国土房管部门审批）。符合相关规划的产业项目用地确需修改土地利用总体规划的，各区县（自治县）可编制土地利用总体规划局部修改方案，按规定程序报批。

（五）明确村集体建设用地标准。在符合上位规划的前提下，村规划集体建设用地，原则上不超过该村现状集体建设用地总规模，根据发展需要确需超过的，经区县（自治县）规划、国土房管等部门论证确定，报市规划、国土房管等部门审查备案。规划集体建设用地规模可在镇乡域范围内统一调配和安排。农村集中居民点宅基地面积，在符合我市宅基地管理规定的前提下，人均控制在30平方米以内。

（六）支持设施农业用地。农业生产设施、附属设施和配套设施用地属于农用地，不需办理转用审批手续，报区县（自治县）国土房管和农业行政主管部门备案。切实保障生产设施用地。合理确定附属设施用地，规模化种植业附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模5%以内，但最多不超过10亩；规模化畜禽养殖附属设施用地规模，原则上控制在项目用地规模7%以内（其中规模化养牛、养羊的附属设施用地规模比例控制在10%以内），但最多不超过15亩；水产养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内，但最多不超过10亩。进一步明确配套设施用地规模，粮食生产用地面积500亩以内的，配套设施用地面积控制在3亩以内；粮食生产用地面积超过500亩的，配套设施用地面积不超过10亩。鼓励利用非耕地建设农业设施。区县（自治县）人民政府承担设施农用地监管责任。

（七）多渠道支持休闲农业和乡村旅游设施用地。积极盘活存量建设用地，通过优化农村建设用地布局，建设休闲农业和乡村旅游设施。确需新增建设用地的，采用多种方式分类保障：对配套基础设施、公共设施用地安排计划指标；对社会资本投资建设连片规模达到200亩以上的高标准基本农田、500亩以上的生态公益林，允许在符合村规划、依法办理建设用地审批手续、不占用基本农田的前提下，在周边使用不超过5亩的土地开展观光和休闲度假旅游、加工流通等经营活动。对符合规划的相关用地，依法办理土地转用、征收手续。加大旅游扶贫用地保障力度，新增建设用地指标优先安排渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区发展乡村旅游业。

（八）支持农业产业园区发展用地。经批准建设的国家农业公园、市级以上现代农业园区、农业科技园区、农业高新区、乡村旅游产业园区、农民工返乡创业园设施建设用地，在符合规划的前提下，采取计划指标、增减挂钩等予以保障。

（九）支持林业设施建设。森林经营者在保障林地、森林等资源环境不被破坏、符合林地保护利用规划的前提下，可按不超过经营面积的1%修建林业配套设施，但最多不超过50亩。使用自然保护区、森林公园、“四山”控建区等生态敏感区域的林地，应按相关规定完善审核审批手续。

（十）促进森林旅游业加快发展。支持森林资源丰富、交通便利、景观优美的地区发展森林旅游业，对符合规划的森林旅游项目，涉及新增建设用地的，相关部门应予以保障，依法办理土地转用、征收手续。

（十一）支持保护传统村落和传统民居用地。经市级名镇名村主管部门和市文物主管部门核实并挂牌予以保护的传统民居，需统一管理使用的，经主管部门确认，其所有权人可以按农村宅基地用地申报程序，在本区县（自治县）范围内另行申请一处宅基地建设自用住房。

三、盘活农村相关资产资源

（十二）鼓励使用农村存量集体建设用地。1999年1月1日前形成的集体建设用地以及此后依法取得的集体建设用地，为农村存量建设用地。1999年1月1日前形成的农村存量建设用地，按规定处理后可确权给集体经济组织。在符合规划的前提下，鼓励集体经济组织引入社会资本使用集体建设用地发展乡村旅游，用地企业持入股或联营协议、建设项目有关批准文件等向区县（自治县）土地行政主管部门申请办理用地手续。

（十三）支持利用农村闲置集体建设用地。对主城及区县城周边农村经营性集体建设用地，支持通过入股、联营等方式予以利用；对偏远农村集体建设用地，通过复垦为“地票”，增加农民财产性收入。鼓励集体经济组织通过规范的民主程序，协议有偿回收闲置的宅基地、非本集体经济组织成员因房屋继承占用的闲置宅基地以及闲置乡镇企业用地，由农村集体经济组织统一管理利用。

（十四）整合利用零星、分散的集体建设用地。依据土地利用总体规划和土地整治规划，在确保建设用地不增加、耕地数量不减少且质量有提高的前提下，可对村庄内零星、分散的集体建设用地进行布局调整，集中用于发展休闲农业和乡村旅游，区县（自治县）人民政府参照市级高山生态扶贫搬迁集中安置点用地程序办理相关手续。

（十五）开发利用“四荒地”等资源。支持开展工矿废弃地复垦利用试点。对使用荒山、荒坡、荒滩、废弃矿山及石漠化土地开发建设旅游项目，优先安排新增建设用地计划指标，出让底价可按不低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定应收取相关费用之和的原则确定。允许在不破坏耕作层的条件下，利用非耕农用地和未利用地，以及现状合法、已用于规模化、现代化农业生产的配套设施用地，临时用于休闲农业和乡村旅游配套服务。

（十六）合理利用新增耕地。加快1000万亩高标准农田和1000万亩标准化现代特色效益农业产业基地建设，对集中连片整治规模达到200亩以上且整治后有新增耕地的，允许按增量的7%且不超过5亩的土地用于农田配套设施建设。

（十七）积极盘活林地资源。实施好新一轮退耕还林等生态工程，退耕还林任务优先安排贫困区县（自治县）和贫困户，大力发展经济林。依托山地资源，发展森林旅游、木本油料、特色林果、林下经济等绿色富民产业。优先从建卡贫困户中选择生态护林员。

（十八）充分利用农村闲置房屋。在充分尊重农民意愿的前提下，流转农村土地经营权开展农业生产的社会组织或个人可按“房随地转”原则，实施租赁、流转、转包农村闲置房屋，其年限可与土地流转同步。鼓励社会资本以代建、租赁等模式与农户联合实施住房改造。开展扶贫民宿示范点建设。支持农村集体经济组织协商回购农村闲置房屋，发展休闲养老、观光旅游，或用于改善贫困农户住房条件。鼓励农村居民利用自有住宅及其他条件发展餐饮、住宿、购物、娱乐等乡村旅游。

四、组织领导与配套保障

（十九）加强统筹协调。各区县（自治县）人民政府要着眼于农民增收、农业增效、农村繁荣目标，提高对用好农业农村发展用地政策重要性的认识，加强组织领导和统筹协调，既要把农业农村发展用地政策用好，又要坚持原则、严守底线、强化管理。市政府有关部门要按照职责分工，加强督促指导，及时研究解决政策落实过程中的矛盾和问题；及时组织专题培训，准确把握政策界限，确保用好农业农村发展用地政策。

（二十）完善配套措施。各区县（自治县）土地行政主管部门可探索制定本行政区域内农村集体建设用地基准地价，建立健全农村集体建设用地定级估价体系。探索建立农林设施证制度，属于农业设施的，由区县（自治县）农业行政主管部门颁发；属于林业设施的，由区县（自治县）林业行政主管部门颁发。

抄送：市委办公厅，市人大常委会办公厅，市政协办公厅，市高法院，市检察院，重庆警备区。

重庆市人民政府办公厅 

2016年10月13日印发

解读：

重庆市副市长刘强表示：“《意见》符合党的十八届三中全会精神，顺应新型经营主体的迫切期望，在当前农业生产方式、经营方式和组织方式发生深刻转变，产业链、价值链在融合中纵横延伸的背景下应时应势而生。”

2010年，重庆在全国率先开展并完成了农村承包地确权颁证任务，化解了大量土地承包纠纷，农业适度规模经营加快发展。2013-2015年，全市土地流转比率从38.4%提高到41.5%，土地规模经营集中度从30.1%提高到34.4%。同时，乡村旅游和休闲农业蓬勃发展。

“为适应新形势和农业部提出的新要求，市农委将从基本农田到户上证、高标准农田补图上证、建设确权办证信息平台、建设土地流转管理和服务体系、更好运用确权颁证成果五个方面，深化完善农村土地经营权确权颁证工作，将《意见》落到实处，为推进发展现代特色效益农业服务。”重庆市农委主任路伟说。

《意见》将支持设施农业、休闲农业和乡村旅游、农业园区、林业、传统村落和民居等五类用地，盘活存量建设用地、闲置集体建设用地、零星分散建设用地、“四荒”地、新增耕地、林地、闲置农房等七大资源，让静态土地“流”起来，使沉睡的资源“活”起来。

与此同时，重庆市政府强调“三不能、五严禁”：不能改变农村土地集体所有性质、不能损害农民权益、不能以旅游开发破坏生态环境；严禁以农业设施为名进行房地产开发，严禁在农地上建设旅游度假村等，严禁在承包、租用的农地、林地上建设小产权房，严禁修建永久建筑物出租、出售，严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。

重庆市委、市政府明确提出，到2020年力争重庆市农民收入赶上全国平均水平。刘强说：“要实现这一目标，‘十三五’期间，重庆农民收入年均增幅必须高于全国平均水平2个百分点左右。因此，必须深挖潜力，广辟渠道。《意见》从顶层设计上明确了农业农村发展用地政策，有利于增加农民的财产性收入，更有利于助推脱贫攻坚。”