土地流转专业平台

第一章  总则

为深入贯彻科学发展观，落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，促进土地资源节约集约利用，优化土地资源配置，加强土地生态环境建设，强化土地资源用途管制制度，保障长春市经济社会持续、快速、健康发展，制定本规划。

一、指导思想

以科学发展观为指导，坚持保护耕地和节约集约用地的指导方针，实行最严格的土地管理制度。紧紧围绕全面建设小康社会目标，统筹协调保障发展与保护资源，充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用。坚持从长春市实际情况出发，按照可持续发展战略要求，实现全市耕地总量动态平衡，巩固和发展商品粮基地的地位和作用，保障国家粮食安全；实施振兴东北老工业基地的发展战略，统筹安排国民经济和社会各业发展用地，确保重大项目用地，提高土地资源节约集约利用水平；协调土地利用与生态保护的关系，促进土地利用经济效益、社会效益、生态效益的统一，不断增强土地资源对经济社会持续、快速、健康发展的保障和支撑能力。

二、规划原则

1．坚持严格保护耕地，实现耕地占补平衡，保障国家粮食安全。按照最严格耕地保护制度的要求，控制非农建设占用耕地；充分发挥长春市耕地资源相对丰富、黑土地面广质高的优势，适度开发其他土地，努力提高粮食生产能力，为保障国家粮食安全作出更大贡献。

2．坚持节约集约用地，提高土地利用效率。落实最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地规模，努力改变长春市农村建设用地规模较大而布局分散的局面，有计划地改造农村居民点；积极盘活长春市城区存量土地，转变土地利用方式，不断提高土地利用效率和效益，为建立资源节约型社会奠定基础。

3．坚持控制供给和引导需求相结合，统筹兼顾、合理安排各业用地。增强土地政策参与宏观调控的能力，科学确定供地结构、规模和时序，优先保障促进东北老工业基地振兴战略实施的重大基础设施用地和支柱产业、主导产业以及重点产业用地，不断提高土地支撑经济社会发展的能力。

4．坚持经济效益、社会效益和生态效益的统一。协调经济社会发展和耕地保护的关系，切实保护和改善土地生态环境，按照土地经济和生态适宜性，划定土地利用功能区，实施差别化的土地利用政策，建立环境友好型土地利用模式，把土地资源的可持续利用作为长春市经济社会持续发展的重要组成部分，实现经济、社会、生态系统的和谐统一。

5．坚持与各项规划的衔接与协调,注重规划的可操作性。土地资源状况是长期开发利用过程的结果，上轮规划在科学总结区域土地差异性的基础上对长春市土地利用作出了安排，规划修编过程吸收和保留了上轮规划中的合理要素，保证了规划的连续性，并积极与长春市其他各项规划相协调和衔接，增强规划的可操作性。

三、规划期限

规划基期年：2005年；

规划近期年：2010年；

规划目标年：2020年。

四、规划范围

规划范围包括长春市市辖的5个城区（南关区、宽城区、朝阳区、二道区、绿园区）和外围的5个区县(市)（双阳区、农安县、九台市、榆树市、德惠市），总面积20571.06平方公里。

五、规划适用

本规划是长春市土地利用管理的法规性文件，适用于市域行政辖区内全部土地，本行政辖区内各项土地利用专项规划和各类各业用地规划均应符合本规划。

第二章  规划背景

一、土地利用现状

长春市位于我国东北松辽平原腹地，幅员20603.77平方公里。东北同黑龙江省接壤，西北、西南和东南分别与松原市、四平市、吉林市相连。境内松花江、饮马河、伊通河、拉林河等主要河流自东南流向西北切穿大黑山脉。长春市域以台地、平原为主，兼有山地、丘陵，形成了“一山四岗五分川”的地貌格局。中心城区位于中部台地平原区，属于典型的平原城市。长春市地貌类型多样，农林牧渔各业用地丰富，是全国重要的商品粮基地，现代农业和生态农业前景广阔。

2005年末，长春市农用地1677251公顷，占总面积的81.53%；农用地中，耕地面积最大，占农用地面积的80.21%，林地次之，占农用地面积的11.92%。建设用地222800公顷，占土地总面积的10.83%，其中，城乡建设用地面积最大，占建设用地总量的80.75%。其他土地157055公顷，占土地总面积的7.63%，其中自然保留地面积71793公顷，占其他土地面积的45.71%，自然保留地中很大一部分是难以利用或者不能利用的土地。

二、上轮规划实施成效与问题

（一）上轮规划实施取得的成效

《长春市土地利用总体规划（1997-2010年）》批准实施以来，长春市坚持最严格的土地管理制度，强化规划的控制和引导作用，妥善处理保障发展和保护资源的关系。

1.强化了对耕地特别是基本农田的管护

明确了耕地和基本农田保护范围，有效地实施了对耕地特别是基本农田的管护，规划期内确保了基本农田面积不减少。规划实施以来，全市粮食产量保持在年均750万吨的水平上，2005年粮食总产量达到800多万吨，充分发挥了重要商品粮基地作用，为保障国家粮食安全做出了重大贡献。

2.保障了经济社会发展对建设用地的合理需求

上轮规划对建设用地布局进行了安排，保证了经济社会发展对建设用地的合理需求。规划实施以来，一批交通、能源、水利等重点建设项目用地得到保障，规划期内基础设施用地增加4871公顷，占新增建设用地量的37.8%，满足了建设需要，为长春市经济保持持续、快速、健康发展奠定了坚实基础。

3.提高了土地节约集约利用水平

规划执行期内，积极推进土地整理，加强土地复垦，适度开发耕地后备资源，开展了存量土地挖潜工作，提高了土地利用效率，有效缓解了土地供需矛盾。规划实施以来，建成区内改造存量土地2200公顷；土地利用效益显著提高，单位土地投入增加了近3倍；单位土地农产品产值提高了46.5%。

4.增强了按规划管理和使用土地的意识

上轮规划实施以来，长春市各级政府及国土部门依据《土地管理法》，按照规划确定的土地利用战略方针，严格执行年度土地利用计划，规范规划预审程序，落实用途管制制度，有序推进土地资源的开发、利用、整治、保护。保证了主要规划目标的实现，增强了全社会特别是各级领导干部依据规划用地的意识，土地规划地位明显提高。

5.确立了规划在土地利用方面的宏观调控地位

上轮规划确定了城乡建设发展规模和范围，对各项建设用地的空间布局和用地规模实行了总体控制，引导城乡建设走集中发展、集约利用土地的道路，促进了存量土地的盘活利用，有效控制了建设用地规模，切实发挥了调控土地利用空间布局和各类用地规模的作用。

（二）上轮规划实施存在的问题

上轮规划的编制实施基本保障了长春市经济社会发展对土地的需求，在土地管理中发挥了重大作用，但也存在一些问题。

1.建设用地总量指标与长春市的战略地位不相称

长春市是东北地区的重要中心城市，是振兴东北老工业基地的核心城市之一，是全国汽车产业最大的生产基地，是吉林省经济社会发展的龙头，2005年长春市GDP占全省经济总量的近50%，财政收入占全省的44%，而上轮规划建设用地的总量指标占全省建设用地总量指标不足三分之一，用地总量配置与经济发展需求不相适应，中心城区周边地区的职能安排缺乏引导和控制，周边组团没有起到疏解中心城区人口和产业的作用，导致中心城建成区突破了规划用地规模。

2.规划方案对经济快速增长预期不足

上轮规划在方案编制时对市场经济条件下土地利用的不确定性预见不足，规划预留建设区与实际项目选址要求不符的现象屡见不鲜，线型工程用地和部分工业用地尤为突出，导致规划频繁修改，影响了规划的严肃性，也影响了项目报批效率，特别是在振兴东北老工业基地战略背景下，老工业基地改造、升级项目大批实施，规划滞后问题日益凸显。

3.规划布局不尽合理，城市用地空间不足

上轮规划基本农田布局不尽合理，城乡建设发展空间受到一定的约束，矛盾突出。规划实施以来长春市经济增长速度保持在15%以上，主导产业快速发展，用地需求随之激增。特别是两个国家级和两个省级开发区布局在城市规划范围内，加重了产业发展与城市建设互相争地的矛盾，造成城市用地空间严重不足，使城市发展受到限制，又难以满足振兴老工业基地和汽车产业用地空间集中布局的要求。从全市范围看，到2005年底，城镇工矿建设用地规模已经突破了上轮规划确定的2010年控制指标。

4.土地节约集约利用水平有待进一步提高

上轮规划实施期间，土地节约集约利用水平有了明显提高，但规划中对存量土地挖潜安排不够，土地集约利用和效益提高缺乏具体的目标和措施。受土地价格、优惠政策、管理政策和审批效率等各方面因素的影响，城郊结合部用地、独立建设用地和采矿用地增加较快，远远超过城镇用地增长速度，城市外延式扩张明显，不利于土地利用集聚效益的提高。

三、土地利用面临形势

（一）土地利用面临的机遇

长春市地处东北经济区中心，交通条件优越；是我国重要的商品粮基地和重工业制造基地，雄厚的产业基础为长春市发展奠定了基础优势；科教资源密集，人才储备丰富，为区域发展提供了智力支撑；在副省级城市中，长春市地价水平相对低于其他城市，在东北地区，长春市工业地价水平低于沈阳、大连、哈尔滨三市，较低的生产要素价格使长春市具备发展的成本优势。“振兴东北老工业基地战略”、“国家长吉图发展战略规划”及“长东北开放开发先导区”建设使长春市土地利用面临重大机遇。

---振兴东北老工业基地战略将进一步提升长春市在全国经济发展中的地位和作用。自党的十六大首次提出振兴东北老工业基地以来，国家采取一系列政策措施为东北经济发展创造良好的政策环境。长春市作为“振兴东北老工业基地”的重要战略高地和吉林省的“龙头”城市，抓住东北振兴的机遇，将使其在东北地区乃至全国重要区域中心城市的地位进一步巩固，对周边的辐射带动作用进一步增强。

---“长东北”开放开发先导区将继续提高长春市整体实力。2007年，长春市提出建设长东北开放开发先导区，与吉林省政府推进长吉一体化的战略相呼应，“长东北”将系统整合长春市经开、宽城、二道、九台、德惠、高新等空间资源及产业资源，并沿国家东北振兴规划确定的哈大一级轴线发展。“长东北”的建设有助于长春市主动融入吉林省规划的“长吉图”发展战略蓝图，使长春成为开放高地、产业高地和资本高地，并继续保持在全省的“领跑”位置。

---长春市产业结构调整将显著提高土地利用的效率。针对东北地区资源日趋减少、轻重工业比例失调、国有企业结构调整压力较大的现实情况，实施振兴东北老工业基地战略要求大力支持东北地区发展接续产业，促进传统产业结构调整升级，这为区域中心城市整合区域资本、技术、人才等生产要素提供了机遇。长春市科教资源在东北地区的巨大优势，为产业升级、发展接续产业搭建了良好的技术开发及创新平台。政策优惠与人才优势的结合将极大促进产业结构调整和升级，从而逐步改变传统产业粗放用地的特征，大大提高土地利用效率。

（二）土地利用面临的挑战

---发展和保护的矛盾突出，耕地和基本农田保护形势日趋严峻。长春市是吉林省的经济龙头，也是东北地区乃至全国的重要中心城市，同时，又是国家重要商品粮基地。作为重要经济中心，长春市将进一步发挥其对吉林省经济发展的带动作用，城镇用地和基础设施用地将继续增长；而继续强化重要商品粮基地地位，实施粮食增产工程，对耕地和基本农田保护提出了更高的要求。带动区域经济发展和商品粮基地建设的双重职能使长春市耕地和基本农田保护形势更趋严峻。

---对工业用地占城镇用地比例过大的城市而言，实现土地节约集约利用面临较大困难。长春市第二产业增加值约占区域GDP比重的50%，其中，交通运输设备制造业占绝对主导地位，占全市工业总产值的近80%。虽然长春市产业结构升级和调整有利于提高土地利用效率，但在工业仍占主导地位的情况下，要转变土地利用方式，全面促进长春市由外延向内涵挖潜的转变，实现土地节约集约利用的困难仍然较大。

（三）区域发展态势

吉林省中部突破发展战略将着力推进长吉两市合作，构筑中部城市群核心轴带，为推进这一战略实施，将加快哈尔滨-大连快速铁路、长吉城际铁路、以长春为核心“一小时”经济圈道路等一批重大基础设施的建设。长春平原经济圈作为吉林省最具区位优势和经济发展潜力的地区，已进入城镇化水平快速提高、新型工业化不断推进、农业产业化不断发展的新阶段。

根据《长春市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》以及市委市政府新形势下促进经济社会发展的战略部署,长春市2006-2020年主要经济社会发展目标包括：

到2010年，全市总人口将达到820万，城镇人口443万，城镇化率为54%；GDP达到3200亿元以上，人均GDP达到39024元；粮食产量不低于800万吨；全社会固定资产投资达到3000亿元以上，五年累计固定资产投资达到13500亿元，年递增率在30%以上。到2020年，全市总人口将达到950万，占全省的32%，其中城镇人口650万，城镇化率为68%；GDP达到8000亿元，人均GDP达到84210元；年均粮食产量保持在850万吨水平；固定资产投资规模仍保持较高增长速度。

第三章  土地利用战略目标和调控指标

一、土地利用指导方针

贯彻党中央和国务院关于运用土地政策参与国民经济宏观调控的指示精神，在空间上落实全面、协调、可持续的科学发展观和“五个统筹”的战略思想,适应长春市经济社会持续、快速、健康发展的新形势,立足长春市实际，发挥长春市土地资源利用特色，以严格保护耕地和基本农田为前提，严格控制建设用地为重点，节约和集约利用土地为核心，不断改善土地利用生态环境，优化土地利用空间布局，建立以提高经济效益、社会效益和生态效益等综合效益为核心的土地利用价值体系，实现土地资源的可持续利用，为长春市经济社会又好又快发展提供坚实保障。

二、土地利用战略目标

（一）严格保护耕地与基本农田

以保障全市社会经济长远、可持续发展为基本原则，严格保护耕地特别是基本农田，加强基本农田建设与管理。

保护农业综合生产能力，从不断提高长春市粮食生产能力、稳固商品粮基地地位的需求出发，合理确定耕地规模与布局，严格控制耕地减少的数量和速度，为农业发展留有余地。

全面推进土地整理，积极开展工矿废弃地复垦，适度进行耕地后备资源开发，实现耕地占补平衡；保证基本农田数量不减少，用途不改变，质量有提高。

（二）保障科学发展建设用地

在保障经济又好又快发展前提下，充分考虑经济社会发展的阶段性和节约集约用地的发展趋势，严格控制建设用地规模。

优化城乡用地功能结构和空间布局,划定土地利用功能分区，明确分区土地利用主导方向，制定差别化的土地利用政策，提高土地利用效率。

加强城乡建设用地空间管制，划定城乡建设用地规模边界，科学引导城乡建设用地有序良性发展；合理安排各区县（市）主要规划指标，强化对下级规划的目标调控和空间引导。

保障长春市工业化、城镇化和新农村建设健康发展，逐步缩小农村居民点建设用地规模，促进城乡用地结构与布局优化。

（三）促进土地节约集约利用

立足经济社会结构战略性调整，转变土地利用方式，提高节约集约利用水平，制定节约集约利用指标控制体系，坚持土地增量供给和存量挖潜相结合，提高土地的利用率和产出率。

加强土地综合整治，探索开展城镇建设用地增加和农村居民点减少相挂钩，为促进区域经济协调发展提供用地保障。

（四）优化生态环境

为进一步发挥和增强土地对经济社会发展的支撑作用，在保护生态环境的前提下，按照土地适宜性原则，严格控制对林地、草地、湿地等基础性生态用地的开发利用，不断改善土地生态环境，实现人与自然和谐。

协调土地利用与生态保护，坚持保护与建设并重，充分发挥各类农用地的生态功能，加强基础性生态用地的保护，积极推进田、水、路、林、村综合整治，加强黑土地退化防治，治理水土流失，实施荒山废弃地绿化工程，构建生态良好的土地利用格局。

三、土地利用调控指标

（一）总量指标

1.耕地保有量

2010年，全市耕地保有量保持在1340000公顷以上；2020年，耕地保有量保持在1333900公顷以上。

2.基本农田保护面积

规划期内，基本农田保护面积保持在1171800公顷以上，基本农田保护率达到87.7%，基本农田面积不减少、用途不改变、质量有提高。

3.园地

2010年,全市园地预期面积为5400公顷; 2020年,全市园地预期面积为5500公顷。

4.林地

2010年，全市林地预期面积为203300公顷;2020年,全市林地预期面积为211300公顷。

5.牧草地

2010年，全市牧草地预期面积为35900公顷；2020年，全市牧草地预期面积为35900公顷。

6.建设用地规模

2010年，全市建设用地规模为237300公顷，其中城镇工矿用地规模预期控制在54000公顷以内，城乡建设用地规模控制在187500公顷以内；2020年，全市建设用地规模为263600公顷，其中城镇工矿用地规模预期控制在70500公顷以内，城乡建设用地规模控制在203500公顷以内。

（二）增量指标

1.新增建设用地总量

2006年至2010年，新增建设用地控制在18000公顷以内；2006年至2020年，新增建设用地控制在48200公顷以内。

2.新增建设占用农用地和耕地

2006年至2010年，新增建设占用农用地和耕地规模分别控制在16750公顷和11100公顷以内；2006年至2020年，新增建设占用农用地和耕地规模分别控制在43360公顷和32440公顷以内。

3．整理复垦开发补充耕地规模

2006年至2010年，整理复垦开发补充耕地规模不少于11100公顷；2006年至2020年，整理复垦开发补充耕地规模不少于32440公顷。

（三）效率指标

1.人均城镇工矿用地

2010年，人均城镇工矿用地控制在120平方米以内；2020年，人均城镇工矿用地控制在115平方米以内。

2.盘活存量建设用地

2010年，盘活存量建设用地570公顷以上；2020年，盘活存量建设用地4185公顷以上。

第四章  土地利用结构调整

一、农用地结构调整

按照发展现代农业、巩固和加强农业基础地位的要求，严格农用地特别是耕地保护，大力加强基本农田建设，合理利用园地、牧草地和其他农用地建设，提高农用地综合生产能力和利用效益；开展植树造林，增加林地面积，提高人居环境质量。

（一）耕地

至2010年，全市耕地面积1340000公顷，占土地总面积的65.14%，比2005年减少5300公顷；至2020年，全市耕地面积1333900公顷，占土地总面积的64.84%，比2005年减少11400公顷。

（二）园地

至2010年，全市园地面积5400公顷，占土地总面积的0.26%，比2005年增加100公顷；至2020年，全市园地面积5500公顷，占土地总面积的0.27%，比2005年增加200公顷。

（三）林地

至2010年，全市林地面积203300公顷，占土地总面积的9.88%，比2005年增加3400公顷；至2020年，全市林地面积222588公顷，占土地总面积的10.82%，比2005年增加22688公顷。

（四）牧草地

规划期间，牧草地保持稳定，面积为35900公顷，占土地总面积的1.75%。

（五）其他农用地

至2010年，全市其他农用地面积90851公顷，占土地总面积的4.42%，相比2005年面积基本稳定；至2020年，全市其他农用地面积106763公顷，占土地总面积的5.19%，比2005年增加15912公顷。

二、建设用地结构调整

紧紧围绕保障科学发展的要求，以提高土地节约集约利用为目标，严格控制各类建设用地规模，调整建设用地内部结构，保障基础设施用地和民生工程工地，促进国民经济持续、快速、健康发展。

至2010年，全市建设用地总规模237300公顷，占土地总面积的11.54%，比2005年增加14500公顷；至2020年，全市建设用地总规模263600公顷，占土地总面积的12.81%，比2005年增加40800公顷。

（一）城乡建设用地

至2010年，全市城乡建设用地总规模控制在187500公顷以内，占土地总面积的9.11%，比2005年增加7595公顷；至2020年，全市城乡建设用地总规模控制在203500公顷以内，占土地总面积的9.89%，比2005年增加23595公顷。

1．城镇工矿用地

至2010年，全市城镇工矿用地总规模控制在54000公顷以内，占土地总面积的2.63%，比2005年增加7600公顷；至2020年，全市城镇工矿用地总规模控制在70500公顷以内，占土地总面积的3.43%，比2005年增加24100公顷。

2.农村居民点

至2010年，全市农村居民点用地规模控制在133315公顷，占土地总面积的6.48%，比2005年减少190公顷；至2020年，全市农村居民点用地规模控制在133000公顷，占土地总面积的6.47%，比2005年减少505公顷。

3．人均城镇工矿用地

2005年长春市人均城镇工矿用地为134平方米，至2010年，人均城镇工矿用地控制在120平方米以内，比2005年下降14平方米；至2020年，人均城镇工矿用地控制在115平方米以内，比2005年下降19 平方米。

（二）交通水利及其他建设用地

至2010年，全市交通水利及其他建设用地规模为49863公顷，占土地总面积的2.42%，比2005年增加6968公顷；至2020年，全市交通水利及其他建设用地规模为60100公顷，占土地总面积的2.92%，比2005年增加17205公顷。

三、其他土地结构调整

按照构建国土生态屏障，改善土地生态环境的要求，严格保护生态用地，适度开发其他土地，提高土地生态环境承载能力。

预计2010年和2020年，全市其他土地总面积分别为140210公顷和88904公顷，占土地总面积的6.82%和4.32%。其他土地的减少主要用于人工造林，部分用于开发耕地。

第五章  土地利用布局优化

一、设定国土生态屏障网络用地

结合长春市土地资源生态特点，市域构建以河流为骨架、林地和生态湿地为基础支撑的“一江九河、两区”核心生态网络体系，形成区域基本的生态屏障，维护和改善区域生态安全格局，保障区域生态过程连续性和生态系统完整性。

 “一江九河”---按照严格保护区域水源地，开展江河治理的要求，结合区域水系分布特点，构筑的一江---松花江，九河---伊通河、饮马河、新凯河、沐石河、三岔河、拉林河、双阳河、卡岔河、肚带河等江河生态区。

 “两区”---指长春市南部低山丘陵农林交错区和西部湖区生态区；南部低山丘陵区是长春市南部生态屏障，也是长春市的重要水源地；西部湖区生态区地处农牧交错带边缘，具有重要的生态价值。

在中心城区结合自然的山、水、林地、农田以及城市道路框架等，形成“一心、两带、二轴、两环”的城市生态空间格局，为长春市的生态安全提供基本保障。

 “一心”---指以净月风景区为中心的生态绿心。

 “两带”---指伊通河水系和饮马河水系，结合河道整治，建成以河道为骨干的沿河两侧的绿色走廊，形成绿色生态屏障，构成高标准的生态防护体系。

 “二轴”---指东南、西北生态轴和大黑山脉的天然生态轴，该区域应作为城市的生态保护和建设控制区域，其功能定位以生态建设和发展绿色农业、都市观光农业为主。

 “两环”---指中心城区环城绿化带和环双阳区分布的山地丘陵自然生态环共同构筑的城市生态屏障。

维护好长春市自然山水格局，保持山体、水系自然地形地貌特征。保护天然湿地、滩涂、沼泽、保护水源涵养区和地下水补给区，严格控制滨水地带的土地利用，保护区域水生环境与水质，充分发挥湿地生态系统的多种功能。

严格保护自然生物栖息地，保护和恢复城乡连续的生态环境和生物廊道系统；严格限制自然保留地和生态环境敏感区内的土地利用活动类型和强度；严格限制蓄滞洪区等自然灾害危险区内的土地利用，增强抵御自然灾害的能力。

二、优先安排基本农田

全面落实《吉林省土地利用总体规划（2006-2020年）》下达的耕地和基本农田保护任务，以农用地分等定级为依据，优先将农安、榆树、德惠、九台、双阳五县、市、区内的河谷平原和台地平原农业基础设施好、土壤肥沃、集中连片的耕地划为基本农田。

协调基本农田与各类建设用地的空间布局关系，将交通沿线的耕地、城镇扩展边界外的耕地、独立工矿、集镇村庄周边的耕地，划为基本农田，各类新增建设用地的布局安排应当避让基本农田。

按照面积不减少、质量有提高、布局更集中的要求，根据长春市土地资源利用状况和规划布局安排，结合现状基本农田的质量和分布情况，对基本农田布局进行了调整，规划期内将中心城区、双阳区、农安县城、九台市、榆树市、德惠市确定的建设用地范围内基本农田调出；将一些零星破碎的、低等别、质量差不宜再作为基本农田的地块调出。同时，为了落实吉林省下达的基本农田保护指标，保障粮食安全，将农安县、榆树市、德惠市的部分优质耕地以及已验收合格的整理复垦开发补充的耕地调整为基本农田，调整后的基本农田数量完成了吉林省下达的基本农田保护指标1171800公顷，且平均质量等别有所提高。

突出基本农田保护，划定基本农田集中区，对集中区内的基本农田实行重点保护，保护黑土地，积极改造中低产田，实施高标准基础农田整理工程。提高粮食生产能力、增加粮食产量、巩固长春市在全国商品粮基地的地位，保障国家粮食安全。

三、协调安排基础设施用地

依托城镇工矿用地的空间格局，按照便捷、安全、高效的原则安排基础设施用地，提高交通、水利、能源等基础设施对长春市经济社会发展保障能力。

对外交通发展以国家及区域的交通干线为依托，以中心城区为核心，加强和完善沈阳-长春-哈尔滨为主轴，图们-长春-乌兰浩特为辅轴的大“十”字形地面交通走廊，构建市际公路干线-地方性公路干线-一般公路及联络线三级层次公路干线网，建设南北和东西纵横交错的铁路对外联系高速客运通道，并辅以长春龙嘉机场，组成以公路、铁路为主，航空运输为辅的立体综合交通网络，为长春市的进一步发展以及发挥中心城市的作用，构筑强有力的交通平台。

根据长春市水资源状况和经济社会发展对水利基础设施的要求，坚持以改善区域水土资源配置为主要导向，兼顾改善生态环境，围绕城镇工矿和基本农田分布合理布局水利设施用地，重点构筑防洪工程网，积极建设饮水工程，加强水环境治理和保护。

统筹安排能源基础设施用地，保障电网建设工程用地，增加石油天然气钻井及配套设施项目用地等能源建设项目，为长春市经济社会发展提供能源保障。

四、优化城镇工矿用地

根据市域空间发展战略，构建长春市“十字形双轴”空间总体结构，即南北向的哈大城镇发展轴和东西向的九台-农安城镇发展轴。

南北向的哈大城镇发展轴，以哈大铁路、高速公路、102国道为依托，是主要城镇发展轴；东西向的九台-农安城镇发展轴，以长农铁路、长白（长春市至白城）高速、长农公路、长吉铁路、长吉高速、长吉北线构成的复合交通走廊为依托，是次要城镇发展轴。

依托长春市现有城镇和基础设施用地总体布局，遵循少占耕地，避让基本农田、水域、地质灾害高危险地区、蓄滞洪区和重要生态环境用地的原则，以建设用地适宜性评价为依据，合理布局新增城镇工矿用地，形成大城市组团发展、中小城市紧凑发展、小城镇集聚发展的格局。

规划期内，全市形成1个特大城市，4个中等城市，1个小城市。全市形成中心城市-次中心城市-重点镇-一般镇的四级城镇职能结构体系。

协调城镇工矿用地内部生产、生活、生态空间，控制生产用地，保障生活用地，提高生态用地比例。在大面积连片城镇工矿建设用地间穿插布局一定规模的耕地、园地、林地、草地或水面，作为绿色生态空间。规划已收集了解有关地质资料，充分考虑已探明重要矿产资源储量分布状况，合理确定城市发展方向和新增城乡建设用地布局，避开矿产资源的集中分布区域，压覆资源的新增独立工矿用地在规划期内积极稳妥进行资源开采。

五、拓展农业生产和城乡绿色空间

根据生态保护和环境建设以及长春市经济社会发展的需要，按照土地适宜性，对园地、林地、牧草地、水产养殖地进行合理布局，推进特色农业规模化、专业化经营，充分发挥农用地的生产、生态、景观和间隔的综合功能，拓展绿色空间。

协调农用地与建设用地的布局，在中心城、组团和重点镇之间保留连片、大面积的农地、水面、山体等绿色空间，防止城镇蔓延，促进生态功能完善和都市农业发展。

林地按照“严格保护、积极培育”的要求，以保护好市域内森林资源、环境质量为前提，以东南部山区的山水为依托，充分利用森林资源、气候资源、生态环境、山水特色等自然资源优势，充分利用荒地、裸土地等土地后备资源进行造林。沿松花江、伊通河等重要河流，建设林业重点生态工程；重点完善农田道路防护林体系、建设生态廊道网络、完善城市绿化系统，建设包括铁路、公路、河渠及重要堤防在内的生态廊道网络。

适当增加园地面积，引导园地向立地条件适宜的丘陵、台地和荒坡地发展；加强新增园地及现有中低产园地的改造和管理，着重调整品种结构，提高产品质量，提高园地单产和效益，着力发展优质果园，建立优质果产品基地。保护和合理利用草场资源，提高长春东部草地生产力，改善草地生态系统。

将生态网络建设与自然保护区、森林公园、风景名胜区等现有自然保护管理体系

六、构建土地利用景观风貌

发挥长春市河湖水网发达、森林绿化程度高的区域优势，保护好黄金湖湿地、净月风景区等一批具有地方特色的自然景观用地，顺应自然地貌形态，保留自然植物群落生长和培育的用地空间，本着“在保护中开发，在开发中保护”的原则，合理利用自然景观资源，发挥自然景观用地的多重功能，构建良好的土地利用景观风貌。

根据景观风貌和视觉效果的要求，限制公路沿线沿路建设，引导城乡建设用地集中布局，协调城镇内部生产、生活、生态空间，控制生产用地，提高绿色空间比例，在大面积连片城镇建设用地间穿插布局一定规模的耕地、园地、林地、草地或水面，作为城市中的绿色生态空间，形成具有较高视觉质量或较高可视度区域的景观风貌，积极推进田水路林村综合整治，调整不合理土地利用类型和布局，实现景观修复和再造。

保护人文历史景观，保留重要文化、民俗和休闲用地，发挥人文景观的多重功能，形成多样化的人文景观系统。

第六章  区域土地利用调控

一、土地利用综合分区

从区际差异性和区内相似性出发，分析长春市不同地区的自然环境条件、资源禀赋、经济社会状况和土地利用特点，根据由东向西的气候、地貌、水文、植被、土壤等地域分异规律，结合社会经济状况以及土地利用方向的差异性，将长春市划分为东部低山丘陵农林矿区、中部起伏台地现代农业及城镇发展区和西部平原农牧区三个分区。

（一）东部低山丘陵农林矿区

该区位于长春市的东部，包括榆树市的东南部、九台市的东部、东北部，双阳区以及净月风景区的部分地区。总面积约212560公顷，占全市土地总面积的10.33％。

该区地貌为低山丘陵，气候为温带湿润气候，主要植被为次生针阔混交林，主要土壤为暗棕壤、白浆土、草甸土，土地利用以林地、耕地为主，林地面积约为129000公顷，占全市林地的60％。生物资源、水资源、非金属矿藏资源比较丰富，具有发展林、牧、果、矿产的优势。该区由于地势起伏，坡度较大，水土流失严重；广大林地资源利用不充分，次生阔叶林、灌木林、荒草地较多，生产力低；人均耕地少，后备资源不足。

区域内农用地利用应以林养农、以林养牧，增加有林地和经济林地的效益；合理开发后备资源，保持现有耕地面积，增加耕地投入，提高耕地产出；在广大河谷、沟谷平地发展水田，分水岭地带配置水土保持林，部分背风向阳土层深厚坡面可发展经济林，山间、丘间、岗间的荒草地可种植刺槐、紫穗槐、豆科牧草，达到农、林、牧协调发展。

区域内建设用地利用应充分发挥资源优势，合理进行矿产资源开发，提高用地投资强度；引导和规范农村闲置宅基地合理流转，提高农村宅基地利用效率；统筹规划农村居民点整理工作，促进自然村落适度撤并，引导农村居民集中居住，提高村集体建设用地集约利用水平。

区域内土地生态建设应把岗地、低地、河流上下游统一整治，开发宜农荒地；丘陵坡地种植用材林和经济林以防水土流失，加强水源保护林建设，以林护水，形成农林牧复合生态系统。

（二）中部起伏台地现代农业及城镇发展区

该区位于长春市域的中部广阔地带，京哈铁路从中斜穿而过。行政地域包括榆树的西北部，德惠市的全部，九台市的西部，农安县的东北部，以及长春市区大部分地区。总面积约为1380300公顷，占全市总土地面积的67.10％。

该区地貌为波状起伏黄土台地，台间为开阔的河谷平原，地域开阔平坦。气候为温带亚湿润气候，雨热同季。主要土壤为黑土、黑钙土、草甸土、冲积土，有效土层深厚，养分贮量丰富，土质肥沃。主要种植玉米、水稻高产作物。区内耕地多(占全市耕地的73％)，质量好，适宜性广，垦殖率高，水资源丰富，粮食生产以水稻、玉米为主，饲养业发达，农田防护林系统完善，是我国主要商品粮基地，也是世界著名的玉米带之一。但是，由于农业工程标准低，不配套，广大农田易遭受洪涝、内涝、干旱、低温等灾害，粮食生产不稳；黑土、黑钙土地带由于水土流失和掠夺式经营，土地资源日渐退化；城市郊区土壤污染加重；水资源利用率低，灌溉效益不高。

区域内农用地利用应充分发挥耕地资源优势，加快商品粮基地建设，同时大力发展农区畜牧业，加快产业化步伐；推进土地整理开发，适度开垦耕地，通过耕地增施有机肥和水侵风蚀治理，进一步提高产出率；加强防洪、排涝工程、节水灌溉工程、水稻开发工程、农田防护林工程和地力培肥工程建设，建立高效循环的基本农田生态系统。

区域内建设用地利用应严控中心城区规划建设用地规模，防止建设用地无序扩张；积极推进城区内存量建设用地挖潜和棚户区改造，促进城镇建设用地集约利用；加快工业园区升级改造步伐，通过统一规划、集中布局，引导工业向城区外围工业园区集中，提高工业企业用地强度，促进工业用地集约利用。

区域内生态建设以农田生态工程建设为主，建设人工农牧林生态复合系统；在城区内增加绿地面积，治理居住环境污染；在城区外围种植城市生态防护林，保护好净月区域内亚洲最大的人工森林；充分发挥黑土地带的农业优势，建设城市交通、环境、农副产品加工业城乡协调的人工土地生态经济系统。

（三）西部平原农牧区

该区位于长春市的西部，行政区域为农安县西部、西北部的十五个乡镇，总面积约464240公顷，占全市土地总面积的22.57％。

该区地处风沙、盐碱、干旱地区。地貌为湖积平原、河谷平原、风积沙丘等，属温带亚湿润气候，自然植被群落为草甸草原，地带性土壤为黑钙土，地域性土壤有风沙土、碱土、盐土、盐碱化草甸土、石灰性草甸土、沼泽土等,是长春市的农牧区。区内部分地带属内陆低平闭流区，泡塘群布，地面水资源丰富，地下水资源贫乏。土地利用上以耕地为主，牧草地、未利用土地占有一定比例。区内春季多风干旱，夏季易涝成灾；土地沙化、碱化、退化日益加重，土地自然生产力下降；林地覆盖率低，天然牧草退化，地域内生态环境差。

区域内农用地利用应以耕地保护为主，培肥地力，发展节水灌溉农业，提高水利工程抗涝能力，稳定提高粮食生产能力；充分利用地表水资源，加快田、林、草、水一体化生物工程建设，大力发展畜牧业和淡水养殖业；大力开发水田和人工改良草场，提高土地利用经济效益和生态效益。

区域内建设用地利用应加大用地挖潜力度，积极盘活存量建设用地，鼓励低效用地增容改造和深度开发，重点加快城中村改造；逐步推进迁村并屯工作，实施泥草房改造工程，改善农村居民居住环境；稳步开发油页岩资源，统筹安排开发时序，优化配置工矿用地布局，提高工矿用地节约集约利用水平。

区域内生态建设应加强林、草、田景观生态保护，改善生态环境条件，防治土地“三化”；完善堤岸防护林、沟谷防蚀林、水土保持林和防风固沙林的建设，形成以林护田、以林护堤、以林防风、以林防蚀的生态保护屏障体系；充分发挥湿地、河流廊道、泡沼的调蓄洪水和防风、防蚀作用，保护农田功能；根据水上生境与水下生境的差异，选择耐盐碱、抗逆性强的植物品种，治理盐碱地和恢复湿地景观，以发挥湿地调蓄洪水、吸纳污染物、净化水质的功能。

二、土地利用功能区

根据国家和吉林省确定的土地利用分区、区域土地利用政策和安排，结合长春市土地利用现状、资源条件、经济社会发展水平、区域分工以及城镇域体系、土地利用布局要求，规划构建基本农田集中区、一般农业发展区、城镇发展区、林业发展区、独立工矿区、生态环境安全控制区、自然与历史文化遗产保护区七个土地利用功能区，并制定差别化的土地利用政策，体现功能区与空间管制的有机结合。

（一）基本农田集中区

长春市耕地资源数量多、质量好，是我国重要的商品粮基地，基本农田保护率达87.7%，基本农田集中区分布较广，主要包括榆树市西北部、九台市的西部、德惠市和农安县的大部以及双阳区的中部，区域总面积1213309公顷。

该区土地利用以农业为主，区内耕地多，粮食生产以水稻、玉米为主，饲养业发达，农田防护林系统完善，是我国的主要粮食产区。但是，由于农业工程标准偏低，不配套，区内广大农田易遭受洪涝、内涝、干旱、低温等灾害；黑土、黑钙土地带由于水土流失和掠夺式经营，土地质量日益退化；城市郊区土壤污染加重；水资源利用率低，灌溉效益不高。

该区在土地利用上应充分发挥耕地资源优势，加快商品粮基地建设。严格控制建设用地占用耕地，除重大基础设施建设经国务院批准可以占用外，其他项目一律禁止占用基本农田，经批准占用基本农田的，按最高补偿标准执行。

加大农业生产的投入，积极推进农田基本建设，改善农业生产条件，提高土地生产力；加强防洪排涝工程、节水灌溉工程、水稻开发工程、农田防护林工程、地力培肥工程建设，建立高效循环的基本农田生态系统。

鼓励实施土地整理复垦开发，增加区内耕地面积，区内零星的非农建设用地和其他农用地优先整理、复垦或调整为基本农田，强化对基本农田的保护；搞好能源、交通、供水、环境等建设，改善土地生态环境。

区县（市）在基本农田保护区划定中，可根据规划期间市、区级重点建设项目布局，预留一定规模的建设占用耕地规模，用于安排交通、水利等线型工程用地以及不宜在城镇建设用地范围内建设、又难以定位的社会公益建设、重要基础设施建设等独立选址项目。

（二）一般农业发展区

该区地貌为低山丘陵，气候类型为温带湿润气候，主要植被为次生针阔混交林，生物资源、水资源、非金属矿藏资源比较丰富，具有发展林、牧、果、矿产的优势，主要分布于东南部低山丘陵农林区和中部起伏台地农业区，主要包括榆树市的东南部、九台市的东部和双阳区的部分地区，区域总面积590785公顷。

区域内应充分发挥土地资源优势，大力发展林、果、牧业；搞好土地生态保护，改善区域土地生态环境，分水岭地带可配置水土保持林、部分背风向阳土层深厚坡面可发展经济林，山间、丘间、岗间的荒草地可种植刺槐、紫穗槐、豆科牧草；广大河谷、沟谷平地可发展水田；加快建立农、林、牧综合性的产业群。

应加强水土流失、土地沙化防治；加强天然林和各种自然生态保护区保护，改善区域的土地生态环境；提倡和鼓励中低产田的改造，提高耕地的综合生产能力；依据区域的生态敏感性和环境承载力，适度进行土地开垦。

（三）城镇发展区

城镇发展区是指在土地利用上以城镇功能为主导用途的区域，也是市域非农产业和人口集聚的区域。该区域包括中心城、次级中心城、重点镇和一般镇，区域用地总规模135702公顷。

---中心城即长春市中心城区及周边组团，是长春市城市空间集中发展的核心区域，是区域城镇职能结构的核心，范围包括朝阳、南关、二道、宽城、绿园5个城区中心和兴隆、净月、富锋三个组团。该区域集中了长春市31%的就业岗位和40%的居住人口，承担城市生产和生活服务中心的职能，近年来已由绝对向心集聚发展阶段步入向邻近地区扩散和协同发展阶段，建设用地扩展较为迅速。但该区人多地少，是土地供求矛盾最为突出的区域，也是规划控制的重点区域，需要不断提高节约集约水平，区内土地用途以建设用地为主，建设用地占区域土地总面积的比例不得低于80%。区内不再安排基本农田，但可结合土地利用现状，安排一般农地。

---次级中心城是长春市域内重要的次级区域中心，是区域城镇体系的重要空间节点，具有承上启下的功能，承担中心城区的部分区域职能，范围包括双阳、榆树、农安、德惠、九台城区。该区域是市域内远离中心城区的区域内人口和产业集聚的重点区，是服务广大农村、带动农村推进城镇化的重要节点，发挥承上启下的功能；区域内积极引导产业集群发展和用地集中布局，保障民生工程和基础设施建设。

---重点镇是承接中心城区和次级中心城市职能转移、带动区域经济发展的重要人口、产业聚集区，是长春市城乡协调发展的主要载体。市域重点镇包括奋进乡、新立城镇、西新镇、劝农山镇、奢岭街道、兰家镇、合心镇、英俊镇、卡伦镇、合隆镇、米沙子镇、五棵树镇等。重点镇是未来吸引经济、人口集聚的重点区，也是城市空间拓展的重点区，承担着疏解城区产业职能、特别是第二产业职能的功能。

--一般镇是乡村区域的管理中心与商品集散地，包括长春市域内除中心城区、次中心城市和重点镇外的其他镇，是城乡交流的基础，具体为营城子、大孤山、上河湾等83个乡镇，分别担负工业、交通、旅游、农工、农贸等职能。

城镇发展用地区内，土地利用要注重城镇功能的完善与提升，合理布局，优化结构；严格控制各类建设用地规模，规划期内建设用地不得突破增长红线的控制范围；城镇存量建设用地要以调整优化为主，注重土地内涵挖潜，通过城市土地整理，完善公共服务设施建设，将土地供给相对集中于城市已有的中心和交通走廊周围，引导城镇由外延扩张为主向内涵更新优化的方向演化；严格执行项目准入标准，严格控制与城镇性质不符、消耗水土资源过多、投资强度和产出率低的建设项目；积极推进城中村的改造，将城市扩展区的农村居民点用地纳入城镇用地统一考虑，推进地上地下空间复合利用，不断提高土地产出水平。

城镇建设和产业发展应当充分利用现有建设用地，尽可能利用空闲地，节约集约用地，不占或少占耕地、林地；确需扩大的，应当优先利用非耕地或劣质耕地。严格按照国家规定的用地程序和标准安排建设项目，涉及农用地转用的，应符合保护和改善城镇生态环境的要求，禁止建设占用规划确定的永久性绿地和基本农田。必须按规定审批并办理转用手续，在批准转变用途之前，应按原用途使用，严格落实闲置土地的处罚规定，坚决制止土地闲置和低效利用。

严格保护城郊区的基础性生态用地和基本农田，不得占用基本农田进行城市绿化隔离带建设。区域内划定需保护的城市山水资源和耕地资源，发挥湖泊、河流、风景名胜、森林公园等的生态屏障作用，增加绿地及开放空间，建设资源节约型和环境友好型城市。

（四）林业发展区

林业发展区是指为林业发展需要划定的土地用途区。主要位于市域东南山区的南关区玉潭镇，区域土地总面积约11889公顷。

区域内土地主要用于林业生产，以及直接为林业生产和生态建设服务的营林设施，不得擅自转变用途。区内现有非农业建设用地，应当按其适宜性调整为林地或其他类型的营林设施用地，规划期间确实不能调整的，可保留现状用途，但不得扩大用地面积。

不得占用区内土地进行非农业建设和进行毁林开垦、采石、挖沙、取土等活动，严格控制建设占用生态林地，确需占用的须按规定申报审批。区内应科学合理有序利用生态和林业资源，因生态保护与建设及其服务设施使用需要，依据相关规划，可适当结合林业产业发展生态旅游，适度进行旅游设施建设。在区域内应加强天然林和各种自然生态保护区保护，改善区域的土地生态环境。加大林区居民点迁出力度，改善农村居民生活环境。

（五）独立工矿区

独立工矿区是指不宜在城乡居民点内安排，对气候、环境等有特殊要求的公共设施、工矿建设，以能源重化工产业为主的区域，包括能源基础设施建设工程、环保重点项目、采矿项目等需要独立建设的项目用地。其中包括长春热电、九台电厂、双阳区羊圈顶子大山水泥用石灰岩矿，长春北郊污水处理厂、长春市污水处理厂污泥处理工程，长春市兰家金矿、九台市营城子煤矿等，区域面积909公顷。

区内土地使用应符合相关行业、产业的选址和建设要求，区内建设应优先利用现有低效建设用地、闲置地和废弃地。严格限定开采区的建设用地标准，节约使用土地。新建矿山企业和新上矿产资源开采项目必须执行严格的生态环境准入条件，采取有效的措施，避免和减少对土地生态环境的影响和破坏。

区内农用地在批准改变用途前，应当按原用途使用。积极推进废弃工矿地的复垦治理，促进区域可持续发展。

（六）自然与历史文化遗产保护区

自然与历史文化遗产保护区指已经依法认定的各种自然保护区的核心区、森林公园以及其他具有重要自然与历史文化价值且规模较大的区域，主要包括波罗湖湿地自然保护区、净月森林公园等，区域总面积为10601公顷。

该区域土地的主导用途为自然与历史文化保护，严格禁止与主导功能不相符的建设和开发活动。区域内应依据相关要求划定自然保护区、湿地保护区、风景名胜区等特定功能保护范围。

具有重要生态防护和保护功能的自然保护区，在不破坏自然或人文景观资源的前提下，允许区内土地进行农业生产活动和适度的旅游设施建设，相关旅游开发、生态环境建设均要符合经批准的风景旅游区规划、保护区规划以及城市规划等相关规划。严格建设用地审批，必要基础设施建设用地可预留规划建设用地指标，实行建设用地台帐管理。

区内应加强土地生态环境建设，协调各类资源保护和利用的关系，土地用途对自然人文景观保护有影响的，应在规划期内调整为适宜的用途。自然保护区核心区范围内的村庄、工矿企业等用地应逐步外迁，禁止新增工业项目，区内的生态移民、“移厂”应与重点城镇建设相结合。

严禁在区内进行采石、挖沙、取土、乱砍滥伐、排放污染物等破坏景观资源、污染环境的生产建设活动。

（七）生态环境安全控制区

生态环境安全控制区是指主要河湖及其蓄滞洪区、重要水源地保护区等基于生态环境安全目的需要进行土地利用特殊控制的区域，主要包括松花江、伊通河、饮马河、新凯河等多条市域重要水系的沿河流域，以及石头口门水库、新立城水库等重要水源地，区域总面积18849公顷。

严格控制具有重要生态功能的其他土地开发，尽量减少对湿地、河湖水面的占用，逐步降低开发补充耕地的比重。维护并强化区域水系格局的连续性和完整性，保护或恢复河流、湿地和坑塘，构建由河道、湖泊、水库、滞水湿地等构成的多层次湿地生态系统。

注重水土保持、江河洪水调蓄、自然物种保护和城乡生态环境改善。加强保护区的建设管理，本着在“开发中保护、在保护中开发”的原则，适度开发生态环境安全控制区的旅游资源。

区内影响生态建设和保护的土地用途，应在规划期间调整为适宜的用途；严禁占用区内土地进行破坏生态、污染环境的生产建设活动，原有的各种生产、开发活动应逐步退出。

三、区县（市）土地利用调控

（一）区县（市）土地利用调控要求

长春市域覆盖范围较广，土地利用类型多样，覆盖城镇发展区、独立工矿区、基本农田集中区、一般农业发展区、林业发展区、生态环境安全控制区等多个土地利用功能区，应结合当地经济社会发展水平、资源环境条件、土地利用现状、土地资源潜力等因素，围绕区域发展战略和政策，切实落实所属区域的土地利用政策，加强行政区域范围内土地利用统筹协调，强化各区县（市）的土地利用调控责任。

各区县（市）要在市级规划的基础上，编制区县（市）级的土地利用总体规划，严格落实耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、整理复垦开发补充耕地、新增建设占用耕地规模等土地利用指标，划定土地用途分区，并提出各土地用途区的土地利用方向和对策措施，做好全市土地利用规划指标的空间落实和用地政策上的相互衔接。

在区县（市）的土地利用规划中，要实施城乡建设用地空间管制，科学划定城乡建设用地边界，落实各城镇工矿建设用地规模边界和扩展边界，划