一分钟了解土流网是干什么的?
点击播放

土地流转专业平台

正在收听关于农地制度的变革需要了解哪些?

关于农地制度的变革需要了解哪些?

来源:土流网2016-05-05 15:07:10

农地制度改革

自改革开放以来,在逐步探索和调整中,我国形成了一套具有中国特色的农村土地制度体系,主要包括农村土地产权制度、农村集体建设用地利用管理制度、农村土地征收制度、农村土地整治制度和耕地保护制度。农村土地制度改革不仅是经济问题,同时也是社会和政治问题,涉及面更广、影响更大,需要更加审慎的态度和切实可行的措施。

(一)农地制度变革的探索一直在路上

农地领域的制度选择与变迁是被关注最多的。80年代农地改革之前制度选择的结果用四句话来概括:一是以农民所有制废除地主私有制。“土改”基本上是用农民的所有制废除地主的私有制,但继续保留着私有制。二是用合作制来取代农民所有制,即初级社。初级社的时候还是私有的,但是用合作制取代了农民的所有制。三是以集体所有制取代合作制。就是到了高级社、人民公社的时候是用集体所有制来取代合作制。四是“三级所有、队为基础”的体制。“三级所有”就是所有权的一级在生产队,但事实上其他几个所有权也在继续发挥作用,不过是以生产队为基础。

对于集体制度下农地制度安排缺陷的研究,已有定论,由于行政权替代产权功能,对生产者激励低下,努力与报酬不对应,导致生产绩效很差,因而在底层事先发动,地方与中央改革者的支持与互动,推动包产到户改革在全国普遍化,然后以法律形式制度化。

现在很多人批评农村改革在80年代中期以后就停滞了。在我看来,批评得不是很恰当。其实问题不是没有改革,改革一直在做,20世纪80年代中期以来一直在努力。关键是在制度选择上做了框定,因此就只能做到这样,即不动所有制,强化使用权。具体是怎么做的呢?

第一,从承包期上着手。从产权来讲,最主要的是农民的预期要稳定,也就是把承包期不断延长,一直延长到农民与土地的关系稳定。从1984年明确15年承包期,到第二轮承包时延长到30年(在此期间又提出“增人不增地、 减人不减地”,将贵州湄潭的试验上升成全国的政策和法律),一直到2008年提出“长久不变”。这套制度安排就是为了稳定预期。

对“增人不增地,减人不减地”,一直争议很大。这是1987年原中央农研室在贵州湄潭进行试点基础上形成的制度安排。当时就面临改革进行不下去了,杜润生老先生提出建立改革试验区。土地制度方面有三个,其中就有贵州湄潭县的“增人不增地,减人不减地”,实际上是对整个集体所有制的一个根本改革。

集体所有制一个最重要的制度安排就是作为集体经济组织成员,人人有份。既然是人人有份,那增加的人也应该分一份,减少的人就应该拿出来,所以这套以成员权为基础的制度安排的结果是增人就得调地,减人也得调地。导致的结果就是影响农民的行为预期,再就是土地的细碎化。

湄潭试点意味着未来农民跟土地的关系就固定了,增也不再调,减也不再调。从那个时间开始,地在谁手上就不再动了。

到了2008年,提出“长久不变”。“长久不变”作为一种制度安排,是将“增人不增地,减人不减地”变成一个基础性的制度安排。“长久不变”是什么意思?用中央文件的原话是:在稳定承包关系基础上实行长久不变。这意味着人跟土地完全对应上了。

2008年提“长久不变”时,改革的方案有几个,其中一种是从30年再延长一倍,延长到跟国有一样的70年。当时反对的意见是,30年变成70年还是一个有期限的土地制度。另外一种观点是实行“永佃制”。当时也有人反对说这是一个哲学概念,没有永久的东西,所以后来就叫“长久不变”。

“长久不变”的制度安排,实际上意味着从有期限的土地制度变成没有期限的土地制度,也就是现在地在谁手上,以后就由谁长期种。但是,这不意味着这个地就属于谁,否则就等于第一个底线被突破了,只能说这个地的承包经营权就是谁的。

第二,完善产权权能。产权权能就是使用、收益和转让权。实际上农地改革在这方面做了很多努力。比如,首先是改革初取消统购统销,把收益权给农民,完善收益权。2004年以后又取消农业税,农民对土地的收益完全归己。 其次是不断强调农户的主体地位,将产权交与家庭、农户。农户是产权的主体,这一点从20世纪80年代以来一直强调,到90年代以后又不断重申,因为很多人觉得农户做主体规模太小,农户没知识、不懂市场。为了保住农户主体地位,甚至将家庭承包经营制度确定为基本经营制度,将“统分结合的家庭承包制度”写入法律。另外,从1984年开始,就允许农户土地流转,自那以后,不断完善土地流转规则,确立“依法、自愿、有偿“原则。

第三,法律化。把《土地承包法》和《物权法》规定的承包经营权作为一个财产权,使原来的发包和承包关系即一种合约关系,变成农民对承包地的物权。

 

(二)“两权分离”改革逻辑的结果

很显然,按照所有权和使用权分离的逻辑,搞制度设计的人已经煞费苦心了。如果这套改革路径能够走下去,就继续走。现在看来,问题越来越多。 “两权分离”改革逻辑的结果是什么?

第一,“集体”时不时就冒出来。改革初期的初衷是,把使用权做实,让产权发挥作用,让农民好好种地,给你集体留着法律所有权,但你别跑出来生事。但是,事实证明,“集体”却时不时出现。因为集体所有制还是作为一级主体存在。我们在基层调研时,发现“集体”没有“安分”过。它冒出来时也没辙,因为在法律上“集体”也是一级。

第二,依附于“集体”所长出来的“东西”说不清,道不明。这是现在农村治理中非常大的一件事。现在“集体”实力强的地方,主要靠先下手为强,“集体强人”自己把农地变成建设用地。华西村、北京周边的村都是这样。现在这些在“集体”上长出的东西,由于先天没有明晰的产权安排,后患无穷。现在“集体’:上长出的东西,都离不开两个制度基因:一个是依托于集体的土地,另外一个是依托于集体成员权。但是,在“集体”的土地上长出来的算谁的呢?在一个说不清、道不明的母体上长出来的“东西”越大, 大家就越去搅和这件事。这就使得在农村的治理问题上不断地出事。比如“乌坎事件”,它不是个例,而是带有制度层面的因素。

第三,集体跟农户之间的发包、承包关系与农民土地财产权赋权的矛盾。 农民现在手上的土地是在集体所有权不变的情况下,由集体经济组织发包到农民手上的。按法律上的这种安排,它是一种合约关系,也就是债权关系。但是,《物权法》赋予农民的土地财产权。从债权变成财产权,集体所有权下的承包发包关系如何去实现?

第四,成员权观念被强化,妨碍产权排他性功能的行使。在集体所有制不变的情况下,改革的结果是变成成员权所有制。中央政策企图切断这种纽带, 但现在面临的问题是,成员权被内部化了。在农民观念里,集体所有制就是人人有份。人人有份与前面提及的两套制度——“增人不增地、减人不减地” 和“长久不变”产生非常大的冲突。农民会说“不是集体所有制吗?那我增加的人凭什么不给地?减少的人为什么不给拿掉?”“集体资产长大后为什么不给我分股份?”

这些事的根源在哪儿呢?根源在整个成员权观念被强化成农民根深蒂固的东西。农民现在认可的集体所有制就是份子权,但是承认份子权最后的结果就是产权要排他就很难。

比如南海一直在探索集体股份制改革,最后就非常困难。最初,农地变成集体建设用地时,集体说:“你的地就不种了,把它做成股份,以后大家就按股分红,土地集中起来经营。”这实际上是成员权继续延伸到非农用地上,农民说:“可以。”但是,往下走就面临着很大的问题即股权福利化,只要是集体成员就不断地要有钱分,这样“集体”上面长出来的资产就没法长大。因为长的话,农民不放心。后来尝试固化股权,即现在集体组织的成员按成员权分红,增加的人就按资购股。但增加的人不干,这个最后就被推翻,现在变成以家庭为单位来回化股权,就是不在集体内部不断地分隔而是在家庭内部之间分化。

第五,“承包权与经营权”合一保护,两者都觉得没保护。《土地承包法》 和《物权法》保护的是农民土地承包经营权。在承包者跟经营者合一的时候, “承包经营权”作为一种权利保护是没有问题的。在改革初期,农民基本上就是自耕农。但是,后来承包者有可能不是经营者。比如现在2.6亿人离开农村,离开后还是有承包权,但是已经不种那块地了,就是说承包权跟经营权两者是分离的。合一保护的结果,就是拥有承包权者不再耕种这块土地时,就把经营权转出去,但农民又担心经营权转出去以后回不来。二轮承包时就有这个问题。另外,集体经济组织有时为了做强经营权,可能削弱农户承包权。所以,承包权与经营权事实上分离,这两者之间在制度运行上现在面临很大的问题。

最后,承包经营权赋权也存在很大问题。承包经营权现在有占有、使用、收益和流转权能,但没有抵押、担保和继承权。抵押、担保权在赋权时争议非常大,大家担心万一承包权抵押出现风险的时候,会导致承包权的丧失。所以,十八届三中全会把承包权与经营权分离,给经营权设抵押权,承包权不设抵押权。但是,这件事解决了没有?事实上没有。另外一个问题就是没有继承权,现在农村第一轮包地的农户,有的已经老两口都没了,这些地是按承包发包关系交回集体,还是按财产权自动给下一代?即便给下一代,是继续走家内均分,还是像日本、欧洲一样走长子继承制?对此都没有制度安排。

在现在农村土地上的制度越来越难以进行制度化,强调保障农民集体经济组织成员权利的同时,要探索集体所有制有效实现形式,发展壮大集体经济。在制度试行的过程中,要防止侵吞农民利益,试点各项工作应严格限制在集体经济组织内部。我国农村情况千差万别,集体经济发展很不平衡,要搞好制度设计,有针对性地布局试点。

本文来源:引自刘守英著的《直面中国土地问题》一书

显示全文
点击右上角分享
使用土流网APP,查看更多精彩资讯

优质土地推荐
耕地 林地 园地 商服用地 养殖用地
查看更多土地  >

土流网APP全新升级

政策补贴免费查,掌握农业最新动态!

立即下载
你可能感兴趣
加载中...
前往土流App查看全文,体验更佳
取消确定
返回顶部