关于《浙江省土地节约集约利用办法》的解读

来源：国土部2016-04-29 13:56:14

4月1日，《浙江省土地节约集约利用办法》（以下简称《办法》）正式施行，这是全国首个土地节约集约利用方面的政府规章。浙江省为何出台《办法》？《办法》的主要内容有哪些？有哪些具体措施促进节约集约用地？为此，记者采访了浙江省国土资源厅相关负责人。

土地节约集约是根本出路

素有“七山一水二分田”的浙江省，人多地少，土地后备资源匮乏，土地供需矛盾十分突出。而节约集约用地是缓解土地供需矛盾的根本出路，是实现浙江经济社会可持续发展的战略选择。

近几年来，浙江省委、省政府高度重视土地节约集约利用工作，全省先后实施了“365”节约集约用地行动计划，开展国土资源模范县（市）创建活动，开展以土地资源利用为重点的要素市场配置改革试点，推进“三改一拆”行动、亩产倍增行动计划、城镇低效用地再开发、“812”土地整治工程等，出台了一系列鼓励和推动节约集约用地的政策措施，各地在推进节约集约用地工作中积累了许多经验。

省国土资源厅相关负责人介绍说，现行《土地管理法》及其配套法规的重点是规范增量用地管理，缺乏对存量用地的规范管理，节约集约用地的相关规定主要散见在规范性文件中，“因此，有必要对近年来全省成熟的政策措施和各地的成功经验进行系统梳理、总结和提炼，以立法形式固定下来”。

《办法》的实施，将进一步强化全社会节约集约用地的理念，规范节约集约用地行为，整合节约集约用地有效举措，优化国土资源空间配置，提高土地资源利用效率，为浙江经济可持续发展保驾护航。

建立土地节约集约共管机制

由于土地节约集约工作范围广、内容多、涉及利益复杂，以及相关法律法规和规范没有规定，亟须解决管理体制工作的一些问题。

对此，《办法》明确，各级人民政府负责土地节约集约利用工作，决定土地利用重大事项，建立土地节约集约利用目标及考核评价体系，落实土地节约集约利用保障资金。县级以上国土资源主管部门负责土地节约集约利用的具体工作。发展改革、经信、财政、环境保护、城乡建设（规划）、农业、林业、水利、税务等有关部门按照各自职责，共同做好有关土地节约集约利用监督管理工作。

与此同时，《办法》对社会参与作了相应规定，明确使用土地的单位和个人要十分珍惜、合理利用土地，自觉遵守节约集约用地的规定。政府及其管理部门应当加强土地节约集约利用宣传与教育，动员全社会积极参与节约集约利用土地相关活动，营造全社会节约集约利用土地良好氛围。

规划是土地管理的龙头

“土地规划是土地管理的龙头，应将土地节约集约利用理念融入规划编制和实施全过程。”省国土资源厅相关负责人说，土地节约集约管理不仅是供地环节的事，还涉及规划、计划、布局以及流转、盘活、利用等诸多环节。为此，《办法》将规模引导、计划调节、标准控制、布局优化等方面内容归为 “规划管控”。

以控制增量来倒逼存量，大力促进土地集约利用。《办法》明确，根据上级土地利用总体规划确定的约束性指标，编制和实施土地利用总体规划。对建设用地实行总量控制，统筹管控各类建设用地规模、布局、结构、时序和节约集约用地水平，明确要求“按照土地利用总体规划合理调整土地利用结构，控制新增建设用地，保障生活用地，增加生态用地，优化城乡建设用地结构”。

《办法》提出，按照“严控新增总量、强化盘活存量”要求，改进完善土地利用计划分配制度，与节约集约用地水平相挂钩，鼓励盘活利用存量建设用地和低效建设用地。

优化布局是提高土地集约高效利用的重要途径。办法规定，各级人民政府要按照土地利用总体规划和城乡规划确定的城镇开发边界和禁止建设边界，严格实行建设用地空间管制。引导工业向开发区（园区）集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中。推动农村人口向中心镇、中心村集聚，产业向功能区集中，耕地向规模经营集中。

向空中地下要空间

省国土资源厅相关负责人表示，粗放的增长方式已触及土地资源环境承载能力的底线，必须通过土地利用方式的改变，促进建设用地空间布局优化。

为此，《办法》提出了立体空间资源的概念，鼓励从土地的平面开发向立体开发转变，明确建设用地使用权可以在地上或者地下空间分别设立。

《办法》规定，符合土地利用总体规划、城乡规划，满足消防、城市防洪、环境保护和建筑物（构筑物）安全要求的，鼓励开发利用城市公共设施、公共广场（绿地）、学校操场等的地下空间，建设停车场（库）和商业服务、物流仓储以及人防与避灾等设施；推进城市地下综合管廊建设。

盘活存量优化利用是重要途径

《办法》提出了优化利用的要求，明确建设使用土地要优先开发利用空闲、废弃、闲置和低效利用的土地。要求市、县人民政府推进产业空间的整合与集聚，加大旧住宅区、旧厂区、城中村的改造，引导工业用地合理置换。

《办法》分别从政府盘活、企业盘活、协议置换、低效用地再开发、村庄改造、土地整治、低丘缓坡开发、宅基地退出等不同方式、不同途径，对“盘活”作了具体要求。并明确了优化利用政策：鼓励工业企业加大技改投入，调整产业结构，提高土地利用效率。鼓励土地使用者在不改变用地主体、不重新开发建设等前提下，利用工业厂房、仓储用房、传统商业街等存量房产、土地资源兴办信息服务、研发设计、创意产业等现代服务业。

对村庄改造、村庄建设，《办法》规定，城中村改造应当以相对集中的形式进行，城市建设用地范围内应当集中建造多层公寓，提倡建造高层公寓，不得建造单门独户式住宅；城市建设用地范围外推行中心镇、中心村建设，控制单门独户式住宅建造。村庄建设应当充分利用村内原有宅基地、空闲地以及低丘缓坡中的非耕地，鼓励结合下山脱贫、地质灾害搬迁避险安置等项目进行建设，鼓励农村村民自愿腾退宅基地。农村集体经济组织可以采取奖励、补助（补偿）等方式收回空闲、多余的宅基地。

对低效用地再开发，浙江省已出台了一系列文件和政策，鼓励低效用地再开发。为此，《办法》要求，市县人民政府要建立低效用地再开发、废弃地再利用的激励机制，对布局散乱、利用粗放、用途不合理、闲置浪费等低效用地进行再开发，对因采矿损毁、交通改线、居民点搬迁、产业调整形成的废弃地实行再利用，促进土地优化利用。鼓励社会资金参与低效用地再开发、废弃地再利用。鼓励土地使用者自行或者合作，对低效用地进行再开发，对废弃地实行再利用。

“无形之手”更要起作用

让市场在资源配置中起决定性作用，是国土资源管理改革的方向。要实现土地资源的有效利用，必须发挥市场的作用，“其目的是通过经济手段，调动用地主体节约集约用地的积极性”，省国土资源厅相关负责人说。

《办法》规定，要逐步扩大土地有偿使用范围，明确各类有偿使用的土地供应应当充分反映供求关系、资源稀缺程度，通过运用价格杠杆，促进土地的节约集约利用，并对地价确定、基准地价调整、政府收购储备和协商收购及补偿作了规范。

《办法》明确，市县人民政府要建立土地出让履约保证金制度、土地利用效益评价制度，建立不同产业项目用地类别，实行差别化的城镇国有土地使用税额和差别化的用水、用电、用能、排污等政策，促进土地节约集约利用。

以往，建设用地往往采用50年期限出让。《办法》针对浙江省实践中创造的用地新方式，促进土地合理利用，对实施弹性年期制、工业用地分阶段供应、差别化措施等制度作出了相应规定。《办法》明确，可以根据企业情况和行业政策等，在法定最高年期内，确定不同产业建设用地使用权出让年限；工业用地出让，可以采取分阶段管理，在土地出让合同中约定开发建设、投产运行期限和投入产出达标条件，以及相应的转让限制条件和未达标退出办法。

土地节约集约利用，难免会涉及土地收回程序。如何规范土地收回程序，如何保障用地者合法权益，《办法》对此作了规范，明确因公共利益需要而收回以划拨方式或者提前收回以有偿使用方式取得国有建设用地使用权的，可以采取协商收回的办法，对土地使用权人予以合理补偿后由市县人民政府收回土地。

同时，《办法》强化了监督管理，明确县级以上人民政府应当定期组织开展建设用地利用情况调查和节约集约用地评价；对土地使用情况实行全程监督；对违反土地节约集约利用相关法律规定以及标准的单位、个人，除依法予以处罚外，纳入本级公共征信系统，依法供查询或者予以公示；对行政机关及其工作人员违反相关规定的，依法予以处分。