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“十二五”时期，我国城镇化将保持快速发展的态势，我国城镇人口将会超过农村人口，我国社会结构面临着深层次结构变化，然而当前中国城镇化发展面临土地资源瓶颈的制约越来越明显。

1.继续占用增量土地推进城镇化，已经无法持续

根据《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》，到2020年耕地保有量控制在18. 05亿亩，2008年我国耕地保有量为18. 26亿亩，那么到2020年的耕地减少量要控制在2100万亩以内。

为了发展，必须保障必要基础设施用地，根据土地利用总体规划，2011-2020年需要安排能源用地450万亩，铁路用地217.5万亩，公路用地1350万亩，港口码头用地30万亩，民用机场用地52.5万亩，水利设施用地345万亩，合计达2445万亩，各类基础设施建设必然要占用耕地，而且要首先保证基础设施的建设，实际能够用于城镇发展的用地指标有限。

比如重庆市江津区2009年的用地指标有7000亩，其中仅公路建设就要占用2000多亩，再去掉国家重点工程建设，能够用于城镇发展的指标非常有限，远不能满足城镇发展的需要。当前实际可用于补充耕地的后备资源已经非常有限，后备资源首先还要满足生态建设的需求，从全国来看，特别是在发达地区实现耕地占补平衡难度越来越大。

2.中国城镇化发展对于土地的需求，出路只能立足于现有的城乡存量建设用地

通过土地整治，构建城乡建设用地增减挂钩平台，优化土地利用空间格局，解决城镇化、工业化发展的用地需求。2008年我国农村居民点占地约2.4亿亩，农村居民人均用地229平方米，远超过国家规定的人均150平方米的最高标准。

即使不考虑农村人口的减少，仅仅将农村人均占地水平降低到国家标准，全国可以节约土地约8400万亩。根据《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》，到2020年我国耕地减少量要控制在2100万亩。如果考虑到农村人口不断减少的基本趋势，农村集体建设用地整理空间更大。

从各地增减挂钩实施来看，通过增减挂钩可以节约50%以上的农村建设用地总量，节余的建设用地指标大多用于城镇发展，可以极大地缓解城镇化、工业化发展用地的紧张。

3.通过大规模的土地整治，可以消除我国土地城镇化快于人口城镇化的弊端，提高城镇的承载能力，推动农民工的市民化

中国城镇化的一个突出特点是，有一个多亿的农民工流动于城乡两地，他们当中很大一部分人被统计为城镇人口，也有相当一部分人已在城市拥有自己的房产，但在农村依然拥有住房和土地。由于我国城乡建设用地缺乏统筹，在城镇建设用地增加的同时，农村居民点用地规模不减反增。城乡“双重占地”甚至“多重占地”现象十分普遍，城镇化未能释放出农村建设用地。

由于人口城镇化速度远远落后于土地城镇化的增长速度，导致城镇土地利用粗放，资源浪费，人口集聚度较低，服务业发展无法形成规模效益，服务业就业增长缓慢。由于土地利用粗放导致城镇发展成本上升，抬高了城镇门槛，不利于收入较低的农村人口进入城镇定居。因此要严格限制城镇建设用地供给的增长速度，使城镇建设用地水平逐步和农村人口进入城镇水平相适应，并充分提高城镇土地利用率。

通过土地整治为进城农民退出农村集体建设用地进行补偿，对农村建设用地的补偿降低了农民退出农村的成本，还为农民进城提供了初始资本，从根本上切断了进城农户在农村的根，切实推动了城镇化进程，这才是土地整治推进城镇化的本来含义。

在土地整治实践中，我们应当严格政策界限，土地整治特别是整治宅基地，推进农民集中居住的主要对象应当是那些稳定居住在城镇并购房的农户，比如在天津、重庆、浙江、山东的许多城市郊区大部分农民的收入来源于非农产业，这些农民的生产方式已经发生了很大变化，主要从事工业和商业经营，集中居住，改善居住条件是顺理成章的。

集中居住既节约了土地，又满足了这类农民改善住房的需求。相反，对于那些收入来源依然主要依靠农业的广大农户来说，是否集中居住，在土地整治中应当尊重农民的意愿，尊重农民的财产权益。

4.整治城镇用地，在促进城镇节约用地的同时满足城镇化用地需求

未来10年，将土地整治的范围和领域从农村扩展到城市，不仅是土地整治深入发展的需要，也是落实党的十七届三中全会通过的深化农村改革的决定，实施两个最严格土地管理制度的重大战略举措。

长期以来，由于经济发展方式落后，土地的市场化程度低，致使我国的城镇化过程中对于土地的利用极其粗放，大量的存量建设用地利用效率不高、浪费严重。在我国城镇发展面临的土地资源瓶颈约束越来越严重的形势下，拓展城市建设用地的整治就成为重要的战略选择。

据2005年城镇存量建设用地调查，全国有闲置土地、 空闲地和批而未供土地395万亩，占当年城镇建设用地总量的7. 8%，相当于全国一年的新增建设用地量。据400个城市调查，城市建成区闲置土地占建成区面积的1/4，工业用地也存在容积率低、占而不用等现象。

许多工厂已经在环境的压力下，面临着破产，许多企业仅仅是依靠低价的土地来维持生存。很多企业几乎没有市场的竞争力，但是仍然利用过去廉价获得的土地资源，占有着位置非常好的城镇用地区域。采取经济的办法合理置换，采用行政的手段，让这些企业搬迁或者是退出当地产业链条，或者是行政和经济手段并行，应该是各级城镇政府和农村集体经济组织共同面对的新问题。这里既需要改革，也需要站在国家宏观政策立场上，从珍惜土地资源出发，采取各种方式，把废弃的和低效的土地资源置换出来或者是重新利用起来。以便于解决城镇发展中用地短缺的问题。

城镇还有大量的“城中村”、城郊村、旧城镇等利用效率不高的土地，比如据广州市统计，全市共有旧城镇面积37.6平方千米，旧厂房面积158.5平方千米，这些旧城镇和旧厂房普遍利用效率不高，还具有较大的挖潜空间。对一些土地产出较低甚至负增长的城镇用地，应该鼓励置换，引进附加值较高的产业。鼓励工业用地向服务业发展用地置换。鼓励城镇核心区的土地实行退二进三，发展服务业。

未来10年，城市土地整治是土地整治的重要领域。城市土地整治不同于农村整治。“城中村”等的改造是一个方面，更多的是通过市场机制和政策手段推进城市建设用地的集约利用和优化配置。

5.通过土地整治，使更多的农村闲置、废弃地用于产业发展和城镇建设

我国闲置的农村用地资源很多，采取什么办法来鼓励农村集体经济组织整治这些土地，各级政府应该给予什么样的政策置换这些用地用于城镇开发，也是土地整治过程中面临的重大问题。

许多城镇政府在进行规划时，只注重开发商最感兴趣的地方，在规划中占用大量高质量的耕地，而往往对附近闲置的不适于农业发展的废弃地或者山坡地没有给予很好的利用。未来的土地整治，一定要把这些资源和城市规划及开发结合起来，采取多项措施促进空间土地资源的合理配置。

有关部门也要从耕地保护的大局出发，从土地资源的合理利用的长远目标出发，把发展和规划有机地结合起来，一样会达到土地整治最积极的效果，达到城镇化发展和农地保护的双赢。 

本文整理自《地方土地整治规划探索》