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　　公元2016年，中国的土地制度改革正处在一个新的十字路口。中国政府推动的城镇化战略与此紧密相连，“土地财政”这个来路不清，没人负责的定义（或概念）成为学界普遍使用的经济学术语。而对于土地财政的评说则褒贬不一，差距甚大。所以说，中国的土地制度改革与城市化、土地财政等问题有着千丝万缕的联系，是牵一发而动全身的改革大事，也是中国社会的重大改革举措能否继续向前推进的重要标志。因此，我们有充分的理由认为，研究中国土地制度改革须亟待厘清五个问题。

　　一、国有土地和集体所有土地的概念和性质是否不同？

　　现有国家《宪法》明确规定了国有和集体所有两种土地制度，其概念和性质完全不同。国有土地属于全民所有，集体土地属于本集体组织成员所有。国有土地无法落实到自然人；而集体土地则可以落实到自然人。如果混淆了两种土地所有制的概念和性质，就不仅是混淆了两种产权主体，也违背国家的现有《宪法》。

　　如果认为两种土地所有制的概念和性质没有不同，就没有必要设置两种土地所有制。

　　二、国有土地和集体土地有无边界？

　　我国的城市土地属于国家所有，农村土地属于集体所有，而国有土地和集体所有土地的边界事实上是十分清楚的。

　　随着我国城镇化战略的发展，两种土地所有制的边界事实上发生了和正在发生较大变化。在这种发展模式和变化中，国有土地是不可能转换为集体所有土地的；但集体所有土地在不断地转化为国有土地，即通过政府“征地”行为改变了土地的集体所有性质。由此可知，本来十分清楚的国有和集体所有土地的边界越来越不清晰，甚至无法厘清两种土地所有制的区别。

　　如果认为两种土地所有制没有边界或者可以通过政府“征地”改变土地所有制边界，何不改为单一的土地国有制？

　　三、土地财政是中国城乡社会发展的既定事实，这种发展模式是否还要继续下去？

　　对土地财政的功过是非，从来都是仁者见仁，智者见智。有学者认为是“伟大的制度创新”。有学者认为是造成“腐败”和“社会不公”的罪魁。也有学者认为现在的城镇化战略将毁掉中国。总之，在我国土地资源十分紧缺的情况下，形成了为数不少的“空城”和“鬼城”，就是土地财政结下的恶果。而且，这种现象还在中国大地上不断地复制和蔓延。

　　尤其应该警惕的是：如果说过去的土地财政发展模式主要集中在城市和城乡结合部，现在则有向农村蔓延和发展的趋势。所以说，中国的土地制度改革尤其是农村集体所有制土地的改革正处于十分关键的时刻：要么继续原有的发展模式，重走“只见高楼，不见城市”的钢筋水泥建筑堆积之路；要么在厘清两种土地所有制概念的基础上，实现集体所有制土地产权落实到自然人的真正改革，以产权保护终止原来的土地财政发展模式，以往日不咎，来日方长的心态和勇气，开辟集体所有制土地改革的新局面。

　　如果能够在未来的集体所有制土地改革中终止土地财政模式，将是我国自十一届三中全会以来农村改革的重大突破。

　　四、我国改革开放以来的土地制度改革（家庭联产承包责任制）有无新的进展？

　　1978年，党的十一届三种全会开启了中国农村土地制度改革的大幕，广大农民由原来的被集体化转化为“家庭联产承包责任制”，由此极大地解放和发展了农村的生产力。

　　中国农村改革前辈杜润生先生生前在接受财经记者马国川访谈时认为，土地承包责任制存在三个主要问题：一是承包土地所有权究竟应该归谁，是生产队，是村委会，还是乡镇？不明确。二是土地分割得非常零碎。三是法律保障不足，没有用法律形式把土地承包制作为一种产权制度安排固定下来。

　　到目前为止，这种“集体土地所有权、承包权和经营权分置，经营权流转的格局”延续至今未有新的改革。所谓的集体土地流转、抵押、租赁、入股和担保等改革措施显然不是创新。也就是说，十一届三中全会以来，我国农村的土地制度改革并没有实质进展，对此我们不能自欺欺人。

　　如果我们不敢承认两种土地所有制的区别，企图把国有土地改革模式复制到集体土地上，就会再次错失改革良机。

　　五、我国农村的集体土地所有制改革是否要沿着既定的城镇化道路继续向前推进？

　　不容讳言，我国过去的土地财政曾经为中国的城镇化做出了一定贡献是有目共睹的事实。但在实践中也造成了官商勾结、普遍腐败、贫富分化、社会不公和黑社会盛行等不容忽视的社会问题，其掠夺性政策特征十分明显。

　　我们研究土地制度改革的目的不是要回到土地私有的原始状态再启动城市化，也无意追究当初这一做法是否道德。而是要认真吸取教训，总结经验，防止土地财政模式由城市向农村蔓延和发展。

　　目前，我国农村集体土地所有制的改革正处于十分重要的关键时刻：要么沿着既定的城镇化道路继续推进，复制旧的发展模式；要么确立全世界市场经济国家通行的产权界定和改革模式，开辟全新的城市化发展道路。可以毫不夸张的说：这是我国社会发展千载难逢的改革良机。如果现在及时启动集体土地产权改革可亡羊补牢，犹时未晚；如果再拖下去会后患无穷，矛盾越来越多，越来越大。因此，需要引起全社会的关注和负责任的学者共同研究，也应引起政府决策的极大关注。

　　如果我们不能因势利导，谋定而后动，大胆创新，中国的土地制度改革就只能在原地踏步。

　　（智石经济研究院副院长卫祥云）