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 　　考虑到城市化建设的需要，政府财政各种融资功能的减弱和市场化的各种投资机构设立等原因，

　　投资者仍然对土地开发保持着浓厚的兴趣。

　　土地一级开发的投融资仍然是方兴未艾，在过去和今后，仍然会大规模的开展

　　文 牛明 （天津（楼盘）高地律师事务所主任）

　　众所周知，在中国经济刚刚兴起的历史阶段，社会资本是无缘进入土地开发这一领域的， 直到土地投融资模式的出现，开发权仍然主要控制在政府手里。现阶段，土地一级开发严格来讲也并未市场化，仍然带有强烈的行政管制性质。

　　所谓的土地一级开发，实际上是对于各种形态的土地，经过规划的调整、政府机构收储、基建完善管理，从而向市场供地达到一定条件的过程。实际上这样的投资，指的就是规划、收储、整理这三个阶段所需要对应的资金。

　　由于中国城市化的爆发，以及土地收储成本与土地二级市场、土地出让价值之间巨大的利差等原因，过去十几年来，地方政府对于土地一级开发乐此不疲，进行了大量的土地开发，这也是中国政府投资促进型经济一个最主要的领域，也是目前形成将近20万亿地方债的一个主要的根源。

　　那么，土地开发领域的投资，实际上是项目投资领域里一块比较大的蛋糕，但在此类政府主导下的投资领域内，企业该如何品尝这块蛋糕？

　　行业前景受关注

　　目前，土地一级开发是一个风险非常大的投资。主要呈现出以下几个特点：一是投资规模很大；二是投资周期长，一个成片土地的开发周期，可能会超过一届政府的寿命；三是政府管控严，回收风险比较大。

　　根据之前的经验，以及相关法规对土地一级开发的定义。可以清楚地看到，土地一级开发从投融资角度来讲，并不是正常市场化的，相反其带有非常强烈的行政管制的性质，基本上是由政府主导。

　　所以土地一级开发在中国刚兴起的前段时间，社会资本无缘进入这个领域。一直到现在土地投融资模式，还主要控制在政府手里。这也就是它常规的模式，这个常规模式大致有两种。

　　早期是政府设置了一个土地收储机构，在法律上的定义是一个事业单位，介于政府和企业的中间形态的机构，由政府直接对它进行投资。土地收储机构同时通过银行贷款、通过债务融资等方式进行融资，用获得的资金来完成一级开发的过程。

　　完成一级开发之后再进行土地出让，出让的资金再回到收储机构、回到政府用于偿还融资，这是一个闭合的圈。

　　但是后来，这种形式遇到了困难。因为政府摊子铺得太大，自身融资能力以及政府机构的这种性质，导致融资功能的欠缺，所以这种方式逐渐减少了。

　　于是，第二种方式应运而生。

　　以2008年做为分界点，各地政府纷纷设立投融资公司，成了中间机构。政府性质的土地收储机构开始把土地开发的事情委托给这些平台公司，由平台公司进行直接融资。2010年之后，国家开始关注地方债问题，同时对土地一级开发领域的银行债务、融资逐步收紧控制。所以，这种方式貌似也难以为继了。

　　即便如此，考虑到城市化建设的需要，政府财政各种融资功能的减弱和市场化的各种投资机构设立等原因，投资者仍然对土地开发保持着浓厚的兴趣。土地一级开发的投融资仍然是方兴未艾，在过去和今后，仍然会大规模的开展。

　　市场仍需开放

　　在传统的常规模式难以为继的情况下，中国的土地一级开发领域将来可能要通过市场化、风险投资的方式进行。据了解，国土资源部2003年发布过土地开发相关的征集意见，谋求通过多元化的投融资方式来解决该领域的投资问题和融资问题。

　　对此，北京（楼盘）市把土地一级开发领域的投资分成两种模式：一种是由土地储备机构承担的；第二种就是招投标方式，由市场主体来承担。北京市政府在这个规定里做了两个量化设置：管理费不能超过成本的2%，利润不能超过成本的8%。但是对于投资人来讲，似乎利润过低。

　　与北京不同的是海南（楼盘）省的相关文件对于土地一级开发、土地市场化开发，明确了一个利润率，这个利润率是反向规定，规定政府不低于30%，即政府从土地收储到出让之间的利差不能低于利润的30%。换言之，投资人利润不能低于70%。

　　法律上的明文规定，将给土地开发领域一个强有力的支撑。这样的法律空间，缔造了土地开发领域的另外一种市场化的投资方式：政府主导下引入社会资本、民间资本，各种投资主体来参与这个过程。

　　分析土地收储机构和政府平台公司两个渠道不难发现，这里提到的政府主导模式，实则为上述两种模式的变异。只不过市场主体成为中介，来完成土地一级开发这样一个过程，最后返还。这个闭合圈跟常规模式或者说传统模式并没有什么不同，最后都是要靠回笼资金来保障市场投资主体的资金、利益的兑现。

　　从总体上来讲，土地开发领域的法律规定并不完善，参与方式也五花八门，各式各样，有很多创新的因素。但有一个共同点：所有的市场主体、社会投资人即便在风险很大的情况下，仍乐于参与土地一级开发。这几年，国内排名前几位的大地产商都在二三线城市布局，他们在默默无闻地和地方政府合作，目的是通过参与一级开发，最后拿到二级市场供应的土地。

　　做好土地一级开发领域的法律风险控制，首先就是要发现这些风险控制点，他们之间实际上都不是独立存在，而是相互关联的。大致上可以分析出其主要涉及合规性的控制。因为是土地一级开发，其法律管制是非常严格的，最终对合规性的要求就非常严格。例如，很多开发商参与的土地一级开发，直接采用协议委托的方式，这往往在协议的项目上、在合规问题上会有些缺陷。

　　任何土地的一级开发，整体区域和最后能够形成市场价值的土地并不画等号，根据土地性质，这个价值是由规划来决定的。

　　最后，要注意盈利模式，合理的盈利模式是保证项目成功的关键。