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为落实节约集约用地“双提升”行动计划，推进土地“综合整治”战略的实施，根据国土资源部《关于江苏省推进节约集约用地工作方案的批复》和省委省政府《关于全面推进节约集约用地的意见》的要求，制定本实施方案。

一、总体要求

（一）指导思想

以党的十八大和十八届三中全会精神为指导，全面落实省委十二届六次全会精神，坚持“保护资源、节约集约、维护权益、改革创新”的工作目标，进一步完善土地综合整治机制，积极策应“空间优化”、“五量调节”战略的实施，按照“统一部署、守住底线、试点先行、稳妥推进”的原则，立足江苏实际，整体推进农村土地综合整治，着力推进城镇土地综合整治，积极推进矿区土地综合整治，实现“增加耕地面积、提高耕地质量、改善生态环境、调整土地关系”的目标，推进节地水平和产出效益双提升，促进农业现代化、新型城镇化和生态文明建设，不断提高土地资源对经济社会发展的保障能力。

（二）主要目标

——实现耕地数量与质量并重管理。2014年至2020年，通过开展农村土地综合整治（包括沿海滩涂围垦开发），全省平均每年整治土地100万亩左右，新增可用于占补平衡的耕地16万亩以上。到2015年，全省建成高标准基本农田2365万亩；到2020年，建成高标准基本农田4275万亩，整治后项目区耕地质量平均提高1个等别以上，在确保耕地保有量不减少的同时，不断提升耕地质量。

——实现市地整理与农地整治统筹。强化城镇存量建设用地盘活利用，有序推进城镇低效用地再开发，进一步加大挖潜力度，充分释放城镇存量建设用地利用空间。在尊重当地人文特色的基础上，结合镇村布局规划、新农村建设以及村庄环境整治，稳妥推进整村整乡适度规模农村土地综合整治，有序开展农村建设用地复垦，不断优化农村土地利用空间布局。2014年～2015年，全省力争复垦建设用地30万亩；2016年～2020年，力争复垦建设用地100万亩。

——实现矿区整治与环境改善双赢。结合矿区生态环境整治，加强废弃矿山地质环境治理，开展生产建设活动和自然灾害损毁土地的综合整治。“十二五”期间，全省治理废弃矿山宕口总面积4.36万亩；“十三五”期间，治理废弃矿山宕口总面积6万亩，逐步恢复矿区土地生产能力，改善矿区环境，推进生态文明建设，促进社会和谐。

（三）基本原则

——保护优先，城乡统筹。牢固树立“保护优先、合理利用、持续发展”意识，进一步加强耕地和基本农田保护，落实耕地保有量和基本农田保护任务。结合农业现代化、新型城镇化建设，实施土地综合整治，推进农业生产经营规模化、现代化，优化城乡用地结构，促进土地节约集约利用，引导农业转移人员市民化，推进以人为核心的新型城镇化。

——政府主导，稳妥推进。建立健全“政府主导、部门协同、公众参与”工作机制，强化政府主体责任，加强统筹协调，形成工作合力。在“耕地面积不减少、建设用地不增加、群众权益不受损”的前提下，因地制宜，实施差别化土地综合整治。选择工作基础较好的地方先行开展相关政策创新试点，发挥先行先试、示范带动作用，总结经验后，再逐步推广。

——改革创新，市场配置。改革创新农村土地综合整治管理模式，探索城镇土地综合整治新路径，落实矿区土地综合整治新思路。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，遵循土地资源配置的客观规律，充分运用市场机制，合理配置土地资源，调配资金投入，不断提升土地综合整治水平。

——尊重民意，维护权益。严格执行相关法律法规和政策，规范管理程序，充分尊重群众意愿，加大群众参与程度，切实保护土地权益人的合法权益，维护社会稳定。

二、主要任务

（一）大力推进耕地后备资源开发

1.实施内容。根据耕地后备资源调查成果，有条件、有步骤地推进耕地后备资源开发，落实耕地保护目标和耕地占补平衡任务。进一步提高全社会参与耕地后备资源开发的积极性，引导各类涉农涉土资金以及社会资本，对耕地后备资源集中的重点区域实施开发。

选择盐城、南通市等沿海滩涂资源相对丰富的市、县开展沿海滩涂开发试点。在进一步落实国务院批准的江苏省沿海地区发展规划关于农业、生态、建设用地分别占围填土地“6：2：2”政策的基础上，对沿海滩涂匡围形成的土地实施规模开发、综合利用。

2.实施条件。一是符合经济社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划等相关规划；二是符合环保、农业、水利、林业、海洋等部门的相关要求；三是充分尊重土地权益人的意愿；四是土地权属明晰，无争议。

3.实施途径。市、县组织开发耕地后备资源的，实行项目管理，由市级国土资源管理部门负责立项和验收工作，县级国土资源管理部门组织实施。省与地方合作开发耕地后备资源的，按照省耕地开垦费投资土地整治项目进行管理，并优先纳入省集中耕地开垦费投资范围。

（二）全面推进农村土地综合整治

1.实施内容。按照城乡统筹发展的要求，以土地综合整治项目为载体，以实施城乡建设用地增减挂钩政策为抓手，通过田、水、路、林、村综合整治和土壤改良，增加耕地面积，提高耕地质量，建成大面积、集中连片、质量较高的高标准基本农田；结合村庄环境整治的相关要求，在保护历史文化名村、传统村落、特色村庄的基础上，引导农民到城镇集中居住，改善农村生态环境和农民生产生活条件，优化区域土地利用结构和布局，节约集约利用建设用地，实现耕地资源、建设用地资源有效集聚。同时，探索建立完善的土地增值收益分配机制，依法保障农民公平分享土地增值收益。

重点开展黄河故道流域适度规模农村土地综合整治。选择有条件的市、县在符合规划、用途管制的前提下，实施全域整治。稳妥推进区域内农村建设用地复垦，所产生的挂钩指标优先用于安置区和农村基础设施建设，结余指标可在区域内统筹安排使用。

以建设高标准基本农田为目标，选择历史上实施土地整治项目较多且建设标准较低的市、县开展农村土地综合整治项目再整治试点。试点主要针对2006年（含）以前立项实施且于2009年底前竣工验收的土地综合整治项目，因后期管护不到位等，造成工程年久失修、无法正常发挥作用的项目区进行再整治。试点由市、县利用返还地方新增建设用地土地有偿使用费、土地出让金用于农业土地开发部分、耕地开垦费等进行投资。再整治产生的新增耕地可用于非农业建设占用耕地的占补平衡（新增建设用地土地有偿使用费投入所形成的新增耕地除外）。

2.实施条件。一是符合当地土地利用总体规划、城乡规划、土地整治规划和基本农田保护要求等；二是项目区内土地权属关系明晰，无争议；三是项目所在地县级人民政府有组织实施项目的积极性，相关部门配合较好，且历史上土地整治项目管理较为规范，有较好的试点基础；四是项目区内土地权益人实施土地综合整治的意愿迫切；五是政府财力较好，项目实施的资金有保障；六是项目区建设总规模应在3000亩以上，分片面积在1500亩以上，且不超过2个片区。

适度规模农村土地综合整治实施程序如下：（1）立项。县级人民政府组织编制项目规划方案，经市级人民政府审查批准后组织实施。市级人民政府在下达立项意见时，抄送省国土资源厅备案。（2）实施。县级人民政府应根据项目规划方案确定的建设任务，切实抓好项目实施工作。（3）验收。项目完成后，县级人民政府应及时向市级国土资源管理部门提出验收申请，市级国土资源管理部门组织竣工验收。市级国土资源管理部门在下达验收意见时，抄送省国土资源厅备案。

3.实施途径。适度规模农村土地综合整治实行项目管理，对位于适度规模土地综合整治区域内符合省投资土地整治项目立项要求的农用地整治项目，将予以优先安排立项，并将项目区内建设用地复垦涉及的农田基础设施配套工程纳入整理项目建设范围。对于农村建设用地复垦规模占建设总规模的比例达8%以上（含）的项目，涉及相关安置用地符合条件的，适用同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点政策，节余建设用地挂钩指标在项目验收合格后三年内安排使用。

（三）规范开展城镇低效用地再开发

1.实施内容。对城镇区域内布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地进行再开发，进一步提高土地利用效益。主要包括：国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的用地；“退二进三”产业用地；布局散乱、设施落后，规划确定改造的城镇、矿区和城中村，以及乡镇区划调整形成的非行政中心所在集镇用地等。

2.实施条件。按照《国土资源部关于印发开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知》（国土资发〔2013〕3号）的相关要求，规范开展城镇低效用地再开发。一是符合土地利用总体规划、城镇规划等相关规划；二是当地土地开发强度较高，但节约集约利用水平提升空间较大；三是地方政府具有开展试点的相应财力；四是原土地使用者的合法权益能够得到有效保障。

城镇低效用地再开发实施程序如下：在调查摸底和土地确权的基础上，县级人民政府组织编制工作方案，经市级国土资源管理部门审查并报市级人民政府核准后组织实施，同时报省国土资源厅备案。

3.实施途径。对符合规划、不改变用途的现有工业用地，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款；对依法取得土地使用权后，无法按约定完成开发或已经投产但产出效益偏低的土地，可采用协商方式有偿回购土地使用权，重新安排使用；对因实施城市规划需要搬迁改造的老工业企业，被收回原国有土地使用权的，经批准可采取协议出让或租赁方式，按土地使用标准安排同类用途用地；对利用老厂区老厂房腾退土地发展符合规划的现代服务业、战略性新兴产业和先进制造业，涉及原划拨土地使用权转让或改变用途的，在不改变建筑条件的前提下，经批准可采取协议出让方式供地；对市县人民政府因城市基础设施和公共设施建设，或实施新城市规划进行旧城区改建的，由市县人民政府依法收回、收购土地使用权，纳入政府土地储备。

（四）稳妥推进工矿废弃地复垦利用

1.实施内容。编制工矿废弃地复垦利用专项规划，确定复垦利用规模和范围，组织废弃地复垦，加强土地权属和资金管理，并严格开展验收与考核。工矿废弃地复垦后，应严格落实后期管护措施，确保耕地质量和粮食产能不降低。

工矿废弃地复垦利用应与矿山环境治理相结合，严格按照矿山地质环境保护与恢复治理方案的年度任务，探索实践多渠道投资模式，切实推进矿山环境治理，实现恢复和改善矿区生态环境的目标。

在国家已批准试点地区的基础上，再选择部分市、县（市、区）扩大试点范围，重点推进废弃矿山、采煤塌陷地和废弃盐田等集中连片工矿废弃地的复垦利用，复垦产生的挂钩指标在严格控制规模的基础上，选择1～2个市按一定比例先行开展在市域范围内统筹使用的试点。

2.实施条件。一是符合土地利用总体规划、城乡规划、工矿废弃地复垦利用专项规划；二是土地权属清晰，无争议；三是复垦地块无法追溯土地复垦义务人或复垦义务人为当地人民政府。

3.实施途径。县级以上地方人民政府组织实施工矿废弃地复垦利用的，按照国土资源部工矿废弃地复垦利用试点要求和《江苏省工矿废弃地复垦利用试点暂行办法》等相关政策规定执行。

三、实施步骤

（一）制定方案（2014年4月～2014年6月）

依据国土资源部《关于江苏省推进节约集约用地工作方案的批复》和省委、省政府《关于全面推进节约集约用地的意见》，研究制定全省土地“综合整治”战略实施方案，经省人民政府批准后实施，并报国土资源部备案。

（二）基础准备（2014年6月～2014年12月）

1.开展基础调查。2014年9月底前，组织开展并完成耕地后备资源、城镇低效用地、生产建设活动损毁土地等专项调查，制定开发利用方案，建立数据库实施动态管理。

2.编制专项规划。2014年年底前，编制和完善农村土地整治、城镇低效用地再开发和工矿废弃地复垦利用等专项规划。

3.制定实施方案。2014年年底前，按照“突出重点、先易后难、分步推进”的要求，制定耕地后备资源开发、城镇低效用地再开发和工矿废弃地复垦利用等年度实施方案。开展相关政策创新试点的地区应由县（市、区）人民政府组织编制试点工作方案，经市级国土资源管理部门审查并由市级人民政府核准后，报省国土资源厅批准实施。

（三）组织实施（2014年12月～2020年12月）

土地综合整治应按照点面结合的方式开展。对于全省面上开展的耕地后备资源开发、适度规模土地综合整治、城镇低效用地再开发等工作，各地应按照工作方案于2020年年底前完成各项任务；承担相关试点任务的地区，应于2015年年底前完成试点任务，2016年至2020年全省推广应用试点工作经验。

（四）评估总结（2020年1月～2020年12月）

对土地综合整治各项工作进行评估，总结成功经验，并形成制度性成果。

四、保障措施

（一）加强组织领导。通过省政府全面推进节约集约用地联席会议制度的实施，建立“综合整治”战略实施联动工作机制，定期沟通工作情况，协调解决重大问题。省发改、农业、财政、环保、国土、住建、交通、水利、监察、审计、海洋渔业、林业等省级有关部门充分发挥职能作用，加强协同联动，形成工作合力。省国土资源厅建立“综合整治”战略实施协调小组，加强组织协调和督促落实，积极稳妥推进各项工作。各市、县政府建立政府主要领导负总责，牵头部门组织协调，有关部门分工负责的工作机制，负责组织指导和综合协调相关工作。着力构建“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的共同责任机制，在明确政府主体责任的前提下，落实各有关部门的分工责任，形成推进“综合整治”战略实施的整体合力。

（二）强化资金保障。各市、县（市、区）要建立资金筹措和使用机制，以新增建设用地土地有偿使用费、土地出让金用于农业开发部分、耕地开垦费等为主体，按照“资金渠道不变、相互协调配合、积极推进整合、共同完成目标”的要求，实现各级各类涉农涉土资金集中投入，并制定相关政策，创新资金管理模式，按因素分配法将省以下新增建设用地土地有偿使用费分配各市县。同时，引导社会资本参与土地综合整治，保障土地综合整治的资金投入。

（三）简化管理程序。在省级组织对省投资土地整治项目可行性研究报告进行论证基础上，委托市级对项目规划设计方案组织审查，经省级复核合格后，纳入项目储备库管理。项目竣工验收由省级会同市级共同组织。补充耕地项目和挂钩复垦项目的立项和验收工作由市级国土资源管理部门具体负责，省国土资源厅负责业务指导和实施监管。

（四）加大统筹力度。向省补充耕地指标交易平台提供补充耕地指标的地区，省国土资源厅每年将在省投资土地整治项目立项、土地整治资金分配、用地计划或城乡建设用地增减挂钩指标安排上给予倾斜和支持。省集中耕地开垦费投资土地整治项目的新增耕地指标由省国土资源厅纳入省易地补充耕地指标交易平台统一交易，用于省域内的占补平衡。新增耕地占项目建设规模5%（含）以内的，其新增耕地由省国土资源厅统筹安排；新增耕地占项目建设规模5%～10%或10%以上的，其新增耕地指标可分别按8:2或6:4的比例在省和县（市、区）之间进行分配使用，并可分别在省补充耕地指标交易平台统一交易。

（五）严格监督考核。将土地综合整治纳入节约集约用地综合考核体系，对各地年度工作任务完成情况进行检查和考核，并严格落实奖惩。对工作任务未及时完成或完成情况不符合要求的地区，省国土资源厅将予以通报，并将考核结果与用地计划、项目安排、资金分配等相挂钩。

（六）营造舆论氛围。各地要充分利用广播、电视、报刊、网络等新闻媒体，发挥宣传标语、宣传册、宣传栏的作用，加强对实施“综合整治”战略的宣传，广泛发动干部群众积极支持和参与土地综合整治工作。要主动与土地使用者沟通，宣传政策，增强土地使用者参与土地综合整治的自觉性和主动性。积极宣传推介好经验、好典型、好做法，鼓励各地竞相创新创优，营造和谐推进土地综合整治的良好氛围。