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为落实节约集约用地“双提升”行动计划，推进空间优化战略的实施，根据国土资源部《关于江苏省推进节约集约用地工作方案的批复》和省委省政府《关于全面推进节约集约用地的意见》的要求，制定本实施方案。

一、总体要求

（一）指导思想。

以党的十八大和十八届三中全会精神为指导，全面贯彻落实省委十二届六次全会精神，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，按照“保护资源、节约集约、维护权益、改革创新”的工作目标，严守耕地保护红线、永久基本农田红线、生态保护红线和城市发展边界线，严格控制开发强度，统筹区域土地利用，优化建设用地空间，合理调整农用地布局，严格保护生态红线区域，完善空间规划体系，按照“统一部署、守住底线、试点先行、稳妥推进”的原则，积极推进政策制度创新，努力形成规模集中、要素集聚、产业集群、用地集约、效益集显的国土空间开发格局，实现节地水平和产出效益双提升，服务江苏“两个率先”战略，促进全省“四化”同步发展和“两型”社会建设。

（二）主要目标。

——耕地和生态空间全面保护。落实最严格的耕地保护制度，严防死守耕地红线。优化耕地空间布局，强化耕地数量和质量占补平衡。划定永久基本农田，落实高标准基本农田建设任务。严格保护生态用地，促进生态文明建设。到2020年，全省耕地保有量不低于7127万亩，基本农田保护面积不低于6323万亩，高标准基本农田面积达到4275万亩，生态保护红线区域占全省国土面积比例不低于20%。

——区域土地利用格局更加协调。统筹人口城镇化、产业发展、资源利用和环境保护，生活、生产、生态空间更趋合理，苏南、苏中、苏北协调发展，人口、经济、资源、环境协调的区域土地利用格局逐步形成。到2020年，苏南、苏中、苏北耕地保有量分别为1407万亩、1631万亩、4090万亩，土地开发强度分别控制在29.3%、21%、19.2%以内，生态红线保护区域面积分别不低于1143万亩、587万亩、1886万亩。

——建设用地结构布局不断优化。强化土地利用总体规划的整体管控，优化建设用地空间格局，加大存量建设用地盘活和建设用地复垦利用力度，划定城市发展边界，进一步推进工业向园区、人口向城镇、农业向规模经营“三集中”，严格控制建设用地规模，实行差别化的区域土地利用政策，构建集约高效的国土空间开发格局。到2020年，人均城镇工矿用地力争控制在125平方米以内。

——空间规划体系逐步完善。编制江苏省国土规划、苏南现代化建设示范区土地利用总体规划和江苏沿海地区土地利用总体规划，编制功能片区土地利用总体规划，试点“多规合一”，规范开展土地利用总体规划修改调整，引导土地利用空间布局优化。

（三）基本原则。

——规划管控，用途管制。强化土地利用总体规划的统筹管控和刚性约束，严格规划的实施管理，坚持城乡建设用地空间管制和土地用途管制。

——保护优先，节约集约。实施最严格的耕地保护制度，保障国家粮食安全。落实生态保护优先，推进生态国土建设。坚持最严格的节约用地制度，促进新型城镇化和城乡一体化健康发展。

——统筹推进，差别管理。坚持保护与开发并重、开源与节流并举、节地与提效并进，统筹区域、城乡、陆海发展。针对不同区域的发展特征和主体功能定位，制定差别化土地利用政策，促进区域差别化特色化协调发展。

——改革创新，试点先行。推动观念创新、政策创新、制度创新和机制创新，发挥政策组合优势。试点先行，稳妥有序开展土地利用空间优化探索实践。

二、主要任务

（一）保护耕地和生态空间，夯实持续发展基础。

1.严格保护耕地，稳定耕地数量和质量。严防死守耕地红线，保障国家粮食安全。重点保护里下河平原、黄淮平原、江淮平原、太湖平原等粮食主产区的优质耕地。严格建设占用耕地审批，非农建设尽量不占或少占耕地，避免占用优质耕地，严肃查处非法占用耕地行为。合理引导种植业内部结构调整，农业结构调整要向增加耕地的方向发展。强化耕地数量和质量的占补平衡，全面实施占用耕地的耕作层剥离再利用制度和补充耕地质量评定制度。建立耕地保护补偿激励机制，探索逐步建立耕地保护基金制度。制定出台进一步加强耕地保护的意见，严格落实耕地保护责任。

2.划定永久基本农田，推进高标准基本农田建设。依据全国第二次土地调查成果和土地利用总体规划，2014年底前完成永久基本农田划定工作，将国家下达我省基本农田保护任务落地到户、上图入库，网上公布，接受监督。大力建设高标准基本农田，重点推进30个高标准基本农田示范县建设。

按照“基本农田数量不减少，质量有提高，布局基本稳定”的原则，依据土地利用总体规划，结合基本农田划定成果，将土地整治形成的优质耕地及时划入基本农田管理。按照“控制规模、明确条件、试点先行、稳妥推进”的要求，2014年～2015年分别在苏南、苏中、苏北各选择1～2个土地管理基础较好、具备一定复垦潜力的地区作为试点，开展零散基本农田归并整合，优化基本农田布局，提高基本农田的集中连片程度。

3.以土地综合整治为平台，建设集中连片优质耕地。发挥土地整治规划统筹协调作用，创新土地整治模式，集聚城乡建设用地增减挂钩、土地整理、工矿废弃地复垦利用等政策措施，整合相关涉地涉农资金和项目，加大土地综合整治力度，有效改善农业基础设施，逐步消除农业用地区中的零散建设用地和未利用地，建成集中连片优质耕地，为农业规模化、专业化、现代化发展提供基础。

4.严守生态保护红线，统筹土地利用与生态建设。严格执行生态红线区域保护，从根本上预防和控制各种不合理的开发建设活动对生态功能的破坏。严格保护基础性生态用地，将生态保护红线一级管控区划入禁止建设区，禁止与其主导功能不相符的各项建设。正确处理土地开发与生态保护的关系，避免过度开发。加快实施生态恢复与修复，全面提升生态红线区的管控和保护水平。

（二）统筹区域土地利用，推进区域协调发展。

1.严格控制苏南地区新增建设用地，促进苏南转型升级率先发展。围绕苏南现代化建设示范区总体部署，以转型升级率先发展为目标，以深化改革、创新体制机制为动力，建设苏南节约集约用地示范区，发挥先行先试作用，全面提升节约集约用地水平。强化南京都市圈和苏锡常都市圈的辐射、凝聚作用和沿江城市群建设，促进城镇空间格局的形成。严格控制苏南地区土地开发强度，目前土地开发强度较高的无锡、苏州、南京等市要从严控制新增建设用地，逐步实现建设用地总规模的减量化。充分挖掘苏南地区存量建设用地潜力，2014年编制苏南现代化建设示范区城乡建设用地布局结构优化实施方案，通过实施城乡建设用地整治，优化整合城乡建设用地空间，由省国土资源厅统筹安排，纳入国土资源部土地综合整治监管平台。提高投资强度，制定苏南地区产业用地负面清单，通过土地供给引导和促进产业升级。率先开展城市发展边界划定和永久基本农田划定试点工作，发挥示范带头作用。

2.合理安排苏中地区新增建设用地，推进苏中融合发展特色发展。支持苏中与苏南的融合发展、跨江联动和特色发展，加强沿江城市群和沿海城镇轴建设，合理安排苏中地区新增建设用地。调整优化城乡用地结构与布局，合理发展中小城市，推进农村建设用地的适度集聚。大力开展农用地整治，建设高标准基本农田，提高耕地质量，优化农用地布局。以保护生态环境为前提，有序开发沿海滩涂资源，提高耕地补充能力。

3.适度增加苏北地区新增建设用地，加快苏北跨越发展全面发展。支持苏北地区跨越发展全面发展，重点推进徐州都市圈、淮安增长极、沿海城镇轴和沿东陇海城镇轴、沿运河城镇轴的工业化和新型城镇化，支持南北共建开发园区建设，适度增加苏北新增建设用地在全省的占比，鼓励合理使用未利用地。大规模开展高标准基本农田建设，提高耕地质量和粮食产出能力。大力发展现代农业，促进农用地适度规模经营。以生态环境保护为前提，有序开发沿海滩涂资源，作为全省补充耕地的重要来源。在徐州市开展黄河故道流域土地综合整治试点，促进农业综合开发，推动区域经济社会发展。按照矿地一体化的要求，统筹矿产资源开发利用、镇村建设和生态环境治理。

（三）优化建设用地空间，促进城乡一体发展。

1.优化城镇工矿用地格局。严格控制建设用地总量，优化建设用地增量，调整优化现有城镇各业用地内部结构，引导城镇用地由外延增长向内涵挖潜转变。探索实行人地挂钩，将城镇建设用地增加规模与吸纳农村转移人口落户数量挂钩，城镇化地区建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城镇定居规模挂钩，形成大中小城市和小城镇协调发展格局。依据土地利用总体规划和城市总体规划，以地级市中心城区为重点，划定城市发展边界和禁止建设的边界。合理安排各类建设用地增量指标，优先支持重点城镇发展用地及工业集聚区用地，重点保障符合产业发展政策和经济发展需求的重点项目用地、民生用地，推动工业向开发区、园区集中，提高建设用地投资强度和产出效益，促进用地集聚集约。“十二五”期间，在南京、苏州开展城市发展边界划定工作，按国家部署分批次完成其他主要城市的发展边界划定工作。

2.规范整合农村建设用地。坚持农民住房向城镇、镇村布局规划保留居民点集中的原则，推进农村居民点的迁并和整理，逐步缩小农村居民点用地规模。按照新农村建设的战略部署，重点保障农村生产和农民生活的必需建设用地，引导农村道路、水利等基础设施集约建设。在充分尊重农民意愿和维护农民合法权益的基础上，引导有条件的地方稳妥开展集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及住房置换股份合作社股权、社会保障和城镇住房试点。

3.合理安排基础设施用地。交通、水利、能源等行业规划应当与土地利用总体规划相衔接，合理安排基础设施用地规模和时序，鼓励线性基础设施并线规划、集约布局，避免基础设施的重复建设和过于超前安排。年度基础设施用地规模应当与年度用地计划指标相适应。年度用地计划重点保障省以上重点交通、水利、能源等基础设施建设的合理用地需求。基础设施用地应当采取节地技术和措施，严格执行土地使用标准，减少用地规模，及时复垦临时用地。

（四）探索完善空间规划，引导土地利用布局优化。

1.编制省级国土规划，统筹全省国土空间开发。依据全国国土规划纲要，适时组织编制省级国土规划。从水、土、环境等要素的限制性出发，评价国土开发利用现状和资源环境承载力，合理确定国土开发规模、结构布局、强度和时序，合理安排生活、生产、生态空间，推进国土集聚开发、分类保护和综合整治，探索建立区域国土开发的资源与环境预警制度，逐步形成人口、经济、资源、环境相协调的节约集约型国土空间开发格局。

2.编制苏南和沿海地区土地利用总体规划，统筹区域土地利用。依据国家新型城镇化发展要求和苏南现代化建设示范区规划，以第二次土地调查成果为基础，由省国土资源厅会同省有关部门，编制苏南现代化建设示范区土地利用总体规划，在2014年年底前完成。按照数量平衡型规划向质量与结构优化型规划转化、增量规划向减量规划转化的规划思路，通过划定城市发展边界、设定人均城乡建设用地指标、划定基本农田和生态保护红线，控制城乡建设空间过度扩张，优化各类用地布局，创新用地机制，促进产业结构调整，推进城镇化和生态文明建设，为苏南率先实现现代化提供土地资源支撑。苏南现代化建设示范区土地利用总体规划经省政府批准后报国土资源部备案，作为苏南地区各市县乡级土地利用总体规划调整和完善的重要依据。

按照陆海统筹要求，由省国土资源厅会同省有关部门，编制沿海地区土地利用总体规划，2015年完成。通过统筹陆地、海岸带和海洋的开发利用，科学安排沿海地区农业、生态和建设用地空间，促进江苏沿海地区发展战略的有效实施。充分发挥沿海地区区位独特、后备资源丰富的比较优势，实施滩涂围垦工程，对围填形成的土地资源，统筹考虑产业开发、城镇建设、农业生产和生态保护。沿海地区土地利用总体规划经省政府批准后报国土资源部备案，作为沿海地区各市县乡级土地利用总体规划调整和完善的重要依据。

3.编制功能片区土地利用总体规划，统筹片区土地利用。按照“空间整合、指标管控、集约集聚、功能凸显”的原则，在上一级土地利用总体规划确定的本区域内各类用地的规模控制下，2014年～2015年在苏南、苏中、苏北各选择1～2个片区作为试点，编制市、县域内功能片区土地利用总体规划，整合具有相同主导功能的不同行政区域的规划空间，统筹协调功能片区内的土地利用，提高规划的科学性、针对性和可操作性，促进区域特色发展。功能片区土地利用总体规划报省政府批准实施，报国土资源部备案。

4.探索“多规合一”，统一规划空间布局。按照国家统一部署，围绕新型城镇化建设和空间规划体系建立，选择部分市、县开展国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、生态规划等“多规合一”试点，探索形成统一衔接、功能互补、相互协调的规划体系，建立可供各个规划共同遵循的战略目标、管控方向和标准规范，统一各类规划空间布局，形成一张蓝图管控。

5.规范开展规划修改，严格规划实施管理。制定江苏省县乡级土地利用总体规划评估修改技术指南，建立土地利用总体规划评估修改制度。严格限定条件，规范修改程序，扩大公众参与，稳妥有序开展土地利用总体规划评估和修改，通过适当安排规划流量指标，优化城乡建设用地结构和布局，提高规划的现势性和可操作性。按照新型城镇化发展要求，依据全国第二次土地调查成果，合理调整土地利用总体规划。严格建设项目用地预审和审批的合规性审查，以土地利用总体规划确定的管制分区以及地块所在区域的规划主导用途为依据，对不影响土地用途区主导用途，不涉及占用基本农田，确需占用规划允许建设区范围外的一般农用地等，且小于乡（镇）土地利用总体规划编制规程确定的最小上图面积的建设项目用地，按照符合土地利用总体规划办理。

三、实施步骤

（一）制定方案（2014年4月～2014年6月）。

依据国土资源部《关于江苏省推进节约集约用地工作方案的批复》和省委省政府《关于全面推进节约集约用地的意见》，研究制定“空间优化”战略实施方案，经省人民政府批准后实施，并报国土资源部备案。

（二）推进实施（2014年6月～2017年12月）。

依据省政府批准的实施方案，制定分工方案，按照“整体推进、突出重点、明确责任、分步实施”的要求，推进“空间优化”战略稳步实施。2014年～2015年，对相关创新试点统筹部署，分类指导，适时总结经验。2016年～2017年，推广试点成功经验，促进“空间优化”战略全面实施。

（三）评估总结（2017年12月～2020年12月）。

2017年开展“空间优化”战略实施情况中期评估，对“空间优化”战略各项任务完成情况、实施成效、存在问题及原因、对策措施等进行分析评估。根据评估结果，适度调整相关目标、任务和政策措施，继续推进“空间优化”战略的实施。2020年全面总结工作成效，形成专题报告。

四、保障措施

（一）强化组织协调。通过省政府全面推进节约集约用地联席会议制度的实施，建立“空间优化”战略实施联动工作机制，定期沟通工作情况，协调解决重大问题。省发改、农业、财政、环保、国土、住建、交通、水利、海洋渔业、林业等省级有关部门充分发挥职能作用，加强协同联动，形成工作合力。省国土资源厅建立“空间优化”战略实施协调小组，加强组织协调和督促落实，积极稳妥推进各项工作。加强各类规划在空间布局上的衔接协调，发改、国土、住建等部门联合开展“多规合一”试点。加强重大建设项目沟通协调，科学统筹安排年度项目用地规模和开工时序。各市、县政府按照省委省政府《关于全面推进节约集约用地的意见》的要求，加强组织领导，建立工作机制，加大“空间优化”战略实施的推进力度，确保各项任务和政策措施落实到位。

（二）加强工作统筹。在国土资源部《关于江苏省推进节约集约用地工作方案的批复》和省委省政府《关于全面推进节约集约用地的意见》的指导下,加强“空间优化”、“五量调节”、“综合整治”三大战略的统筹实施。苏州市实施 “三优三保”行动、南通市陆海统筹和淮安市新型城镇化中土地使用制度改革等三个工作实施方案，要做好与三大战略实施方案的充分衔接。推进“空间优化”战略实施要与积极稳妥推进土地制度改革工作相衔接。通过加强工作统筹,形成“点面结合、部门协同、上下联动、统筹协调”的“空间优化”战略实施工作推进机制。

（三）加大评价考核。加大“空间优化”战略实施情况的统计监测和评价考核，将耕地保有量完成情况、基本农田保护目标实现程度、城乡建设用地控制规模实现程度、规划新增城乡建设用地使用程度、规划流量指标归还情况等“空间优化”战略实施的主要指标纳入全省国土资源管理综合评价考核指标体系。“空间优化”战略实施的评价考核结果作为规划流量指标和年度计划指标分配的重要依据。

（四）注重制度创新。加强规划计划制度研究创新，提升“空间优化”战略实施管理水平。调整优化土地利用计划指标分配体系，改进年度计划分配管理制度，建立实施年度用地计划预下达制度。优化建设用地审批程序，实施“一张图”工程，提高审批效率。加强建设用地全程监管，建立健全供地用地情况通报、动态巡查制度。