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 来源：中国经济时报 

     随着城镇化的推进，越来越多的人已经意识到“城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在”，推进城镇化的关键在于“要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展”。然而，我国过去的城镇化模式是一整套观念和制度安排下逐渐演进的产物，促成了一个自我维持、自我强化的利益格局，要加以改变绝非易事。如何汲取已有模式的经验教训，采取相应的应对措施，成为当前我国城镇化进程中迫切需要解决的问题。

　国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员宣晓伟近日在其执笔的《推进健康城镇化与中央地方关系的调整》文章中表示，我国目前已有城镇化模式的根本特征是“人地分割”。

　究竟“人地分割”在我国城镇化发展过程中起着怎样的作用和影响？这种模式又是怎样逐步演变至今的？为何不具有可持续性？怎样化解人地分割模式带来的问题？针对这些问题，中国经济时报特邀宣晓伟进行详尽解读。

　探因

　中国经济时报：“人地分割”这种已有城镇化模式是怎样逐步演变形成的？原因有哪些？

　宣晓伟：已有城镇化模式是在相关制度安排下不断演进的结果。

　已有“人地分割”的城镇化模式并非一开始就是如此，它是随着制度环境变化不断演进的结果。其中，中央地方关系的调整是导致城镇化演进的根本推动力之一，也是造成已有城镇化模式的根本原因之一。改革开放以来，中央逐渐向地方放权，实行“分灶吃饭”，从而充分调动了地方的发展积极性。1993年分税制的建立更是明确了地方政府在财权上的地位，中央与地方在此基础上形成了“地方负责”的公共服务支出责任格局，由此导致了不同地区的基本公共服务水平与当地经济发展程度密切相关，不同地区的公共服务水平差距随着地方经济发展差距而不断被拉大，同时也带来了“财权层层上移、事权级级下放”，基层政府事权负担沉重而财力相对不足的状况。

　影响

　中国经济时报：“人地分割”模式带来了哪些问题？产生何种影响？

　宣晓伟：在中央地方责权关系的安排下，逐渐造成了已有城镇化模式下的两个重要特征。

　一是“以地谋发展”，由于地方政府的财力不足，就需要另辟财源以在激烈的地方竞争中获得优势，因此依靠大肆圈地的方式，一方面获得大量低价土地以吸引企业和产业从而带动地方经济，另一方面靠炒卖土地获得土地收入以开展城市建设。

　二是“要地不要人”，即愿意要农村的土地，但却不愿意要来自农村的农民工，以减轻自身在提供相应公共服务上的财政压力。

　可以看到，“土地资源的大量占取和低效利用”和“大量农业转移人口无法融入城市”是已有“人地分割”城镇化模式所必然导致的突出矛盾，也是推进健康城镇化所必须解决的核心问题。

　中国经济时报：“人地分割”模式对未来新型城镇化的发展呈现出哪些“不可持续”性？

　宣晓伟：我国已有的城镇化模式有其成功的一面，它有效解决了我国在经济发展水平，尤其是农业生产力水平还比较低的时候如何加快城市建设、快速推进城镇化的问题。但也日益呈现出“不可持续”的特征，主要表现在：

　一是土地资源的制约逐渐显现。从客观上而言，地方政府能够进行出让的、真正能够转换用途的土地资源是有限的。土地财政不可能永远持续下去，是必然要终结的。

　二是土地征收成本不断攀升，地方政府从土地买卖活动中的净收益则日益下降，地方债务风险明显增加。

　三是社会差距不断拉大，社会矛盾日益积累。伴随着过去十年快速的城镇化，社会差距急剧扩大的最大来源之一则是房子（本质上是土地）在不同社会群体之间的分配。

　解决

　中国经济时报：下一步新型城镇化的模式应该是怎样的？怎样化解人地分割模式带来的问题？

　宣晓伟：下一步应以调整中央与地方关系为主要着力点，推进现有的土地、财政和户籍等相关制度的改革，以迈向新型城镇化，其主要措施包括：

　——由“身份等级”观念转向“人人平等”观念，并逐步通过基本公共服务的均等化将其落实到位。

　——中央与地方由“事权共担”转向“分类分层责权关系”。要改变已有城镇化模式，最为根本的措施之一是要进一步调整中央与地方在承担基本公共服务上的责权关系。

　具体而言，一是要基于“人人平等”的观念，确立每个人所应享有的最基本的公共服务权利，并明确这个责任是由中央政府来承担。二是基于现实状况中城乡、区域之间已经存在明显的公共服务差异，要承认并允许既有的公共服务差异现实。

　——由“政府主导”转为“多方参与、政府引导”，由“土地财政”逐渐转向“房产财政”。

　已有“以地谋发展”城镇化模式的核心是政府主导了城镇化的整个过程，这个主导权的实现核心在于政府在一级土地市场上的排他性地位。因此，要规范地方政府在土地市场上的行为，关键在于要打破地方政府在一级土地市场的排他性地位。从短期看，要有效规范地方政府在土地市场的行为，逐渐培养在土地和城市等规划约束下、政府监督下土地市场的普通交易行为，实现集体所有与国有土地平等进入市场，扩展土地市场的交易空间和市场。从长期看，要明确规定地方政府在土地市场上的行为界限，只有那些涉及公共性土地（基础设施建设等）的征收，政府才能参与。一般经营性的土地征收，政府不得参与其中做中间商，真正杜绝地方政府“经营土地”的行为。

　——从现代化转型角度推进中央地方关系再调整。

　已有城镇化模式的产生是在相关制度安排下不断演进的产物，其中中央地方关系的调整是导致城镇化演进的根本推动和重要原因之一。1993年的分税制改革只是走出了中央地方关系调整的第一步，在财税收入上明确了中央地方各自权限范围，但在事权划分上中央地方关系的调整远未到位。在现代国家框架下，必须实现中央和地方之间明确的责权划分，使得各负其责、责权对等。要促使城镇化迈向新路，就必须打破原有城镇化模式下“事权共担”的模糊局面。

　与此同时，现代国家的合法性来自于人民与国家之间的契约，这个契约确定了国家必须保障人民的基本权利，而执行契约的根本责任在于中央政府，这也就是推进城镇化过程中为什么要强调中央政府来承担“人人平等”那部分的最基本公共服务的根本原因。有了这样的基石，中国的现代化转型才得以推进，健康城镇化才有前提。

　总之，只有把迈向城镇化新路放到中国现代化转型的大背景下，我们才可以更清楚地看到中国城镇化未来发展的大势，也只有认清这个大势，顺势而为，才能更为有效地制定并推行各种措施，推进城镇化的健康发展。

　资料链接

　什么是“人地分割”模式？

　在我国已有城镇化模式中，通过一系列的制度安排把“人”和“地”不同程度地分割开来（即经济集聚明显高于人口集聚，土地的城镇化明显快于人口的城镇化），由此导致了在我国土地资源非常稀缺的条件下，很多城市人均建成区面积过大、土地利用效率不高的奇特现象。

　“人地分割”模式的核心理念是什么？

　“身份等级”观念是“人地分割”模式的核心理念。“身份等级”观念是指按照不同的出生地将人区分为隐含的等级，并采用一套严格的制度（主要是户籍和公共服务等）将其体现和固化。“身份等级”观念主要包括两个方面，分别是“城乡二元”和“区域有别”。

　“城乡二元”是指在城市和农村之间存在着巨大的身份和福利待遇差异。“城乡二元”制度并非与生俱来，而是新中国成立以来在经济社会发展水平较低（尤其是农业生产力水平低）的条件下积极快速推进工业化不得不采取的措施。然而制度一旦建立，必然会在人们的观念上刻下深深的烙印，且对以后的制度演进构成深远的影响。当前在涉及相关问题上（尤其是土地）难以真正有效维护农民和农村的权益，与“城乡二元”身份等级观念有着密切的联系。

　 “区域有别”则是出生在不同地区的人存在着明显的身份差异和基本公共服务的待遇差异。改革开放以来，随着中央向地方财政分权的逐步推进，地方百姓的福利待遇水平越来越与当地的经济发展水平密切相关。所以，地方经济发展水平的高低也日益成为了决定身份等级差异的重要因素。发达地区农村居民的待遇水平，很有可能高于欠发达地区的城市。