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我国实施耕地占补平衡制度以来，补充耕地面积主要来源于土地开发。 　　

用于占补平衡的新增耕地主要通过土地开发而不是土地整理方式获得  　　

根据国土资源部1997~2008年土地变更调查报告数据分析，全国耕地增加值（实际包括用于耕地占补平衡和总量平衡两类）中，通过土地开发方式增加耕地的比例，基本稳定在63.6%左右，最高为1997年的71.76%，最低为2005年的53.70%。自2000年起，历年通过土地复垦方式增加耕地的比例基本稳定在15.8%左右，而通过土地整理方式增加耕地的比例仅为20.9%。  　　

补充耕地（含用于占补平衡和总量平衡两个目的）的方式中土地开发占据主要地位，这种状况在一定时期内还无法改变。土地整理复垦开发工作，特别是耕地占补平衡工作，主要目标或者说核心任务是增加耕地面积。而就增加单位面积耕地的成本来说，土地开发方式最低，需要的投入最少，存在经济上的成本（补充耕地资金投入）与收益（新增耕地面积）的驱动力。  　　

由于缺乏准确的经济学分析，这里以国家投资土地整理项目的预算标准取代补充耕地的成本。以东南沿海地区为例（平原地貌类型），国家土地整理复垦开发项目中，土地整理方式的预算标准为1010元/亩，土地复垦方式的预算标准为4400元/亩，土地开发方式的预算标准为2070元/亩。三种方式出地率差距极大，土地整理方式出地率为5%～10%，按7.5%计算；土地复垦出地率比较复杂，一般是宜耕则耕，宜农则农，宜建则建，一般为0%～60%，按60%计算；土地开发方式出地率一般认为至少在60%以上。折算下来，通过土地整理、复垦和开发三种方式新增耕地的成本分别为：1.88万元/亩、7333元/亩和3450元/亩。其他地区或其他地貌类型的成本或预算标准有较大的差异，但土地整理、复垦和开发三种类型之间的规律基本一致。  　　

由此可以看出，耕地占补平衡工作中，补充耕地方式应当以土地开发为主，土地复垦多少有一些，土地整理则很少；耕地总量平衡中，剔除占补平衡实现的部分之外，主要是新增建设用地土地有偿使用费投资土地整理增加耕地。  　　

根据官方的年度土地变更数据，所有补充耕地面积中，通过土地整理方式补充的仅占20%，可以推断主要是国家投资的整理项目，只有新增建设用地土地有偿使用费投资的项目（即用于总量的项目），才可以不考虑“成本与产出关系”问题（即新增耕地面积）；占补平衡的项目，则充分考虑“成本与产出”，侧重于新增耕地面积。  　　

耕地占补平衡工作转向以土地整理和复垦为主行不行呢？我认为，在不改变以新增耕地面积为导向、大规模提高投入或耕地开垦费收缴标准之前，基本上不可能。  　　

从上述简单的分析可以看出，耕地占补平衡需要大量后备耕地资源进行开发。作为一个有着悠久农业历史和众多勤劳农民的国家，在中原地带、东南沿海地区、大城市郊区、平原、河谷以及交通便利的地区，可以开垦的土地不会太多。但这些地区却是建设占用耕地最为集中的地区，耕地占补平衡的压力肯定很大。  　　

这个特点，说明补充耕地不可能在原区位产生，这直接导致两个现实问题：一个问题是，补充耕地区域越小越难实现占补平衡。如果以县为单位，可能平原地带、城市郊区的县，基本实现不了占补平衡；如果以省为单位，短期内大部分省份问题不大，从长远来看，后备资源少的贵州、西藏、天津、上海等难以实现占补平衡。另一个问题是，大部分情况下，补充耕地的质量即使经过多年熟化过程，也难以和被占用耕地的质量相比；但达到补充耕地周边的优质耕地质量水平，经过长期耕作熟化，是可以做到的。