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贵州省铜仁市2014年深化农村改革农村土地（耕地）承包经营权确权登记颁证（试点）工作意见

为推进我市农村土地（耕地，下同）承包经营权确权登记颁证工作，根据《中共铜仁市委关于全面深化改革先行启动36项行动的决定》、《中共铜仁市委全面深化改革领导小组2014年工作要点》要求，结合我市实际，制定本意见。

一、充分认识开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的重要意义

开展农村土地承包经营权确权登记颁证，是中央作出的重大决策，是坚持和完善农村基本经营制度、稳定农村土地承包关系并保持长久不变的必然要求，是保护农民土地承包合法权益、解决农村土地承包现实问题、化解矛盾纠纷的紧迫需要，是推进农村产权制度改革、促进城乡要素自由流动、实现资源优化配置的基础性工作，是明晰农村土地承包经营权归属、强化物权登记管理，赋予农民更加充分而有保障的农村土地承包经营权的体制保障；是摸清我市农户承包地底数、促进农户承包地有序流转，加快农业集约化、规模化经营，提高耕地利用效率，增加农民财产性收入的有力支撑。总之，开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，对我市统筹城乡协调发展，加快“四化”建设、促进农村和谐发展具有重要意义。

二、总体要求

贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和中发〔2014〕1号文件精神，坚持和完善农村基本经营制度，保持农村土地承包关系稳定并长久不变，切实加强组织领导，充分依靠农民群众，积极开展确权登记办证，妥善解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，把承包地块、面积、合同、权属证书全面落实到户并记录在册，做到证、账、薄、地“四统一”，规范土地承包档案管理，建立农村土地承包管理信息系统，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。

三、工作目标

2014年，各区县（管委会）组织每个乡镇选择2-3个村开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作试点，并确保全面完成每个试点村的土地承包经营权确权登记颁证工作。

四、基本原则

（一）坚持确保稳定的原则

在二轮土地延包基础上，在保持现有农村土地承包关系稳定的前提下开展土地承包经营权确权登记颁证工作，是对农民土地承包经营权的规范和完善，而不是重新调整承包关系，不是重新组织发包农村土地，必须坚持“增人不增地、减人不减地”，维持原土地承包关系的延续性和稳定性，严禁借机违法调整和收回农户承包地。

（二）坚持实事求是的原则

对二轮土地延包以来，农户之间承包地互换、转让等因土地流转造成农村土地承包经营权变化的要及时变更，对农户承包地实际面积与账证不符的要结合当地实际，依据有关法律政策记入账证，实现“四统一”（承包地面积与座落、承包合同、经营权证登记簿、经营权证书相统一）和“五到户”(承包地分配到户、承包地边界四至登记到户、承包合同签订到户、承包经营权证书发放到户、承包地块图斑到户),确权登记后不改变原有承包地面积的惠农政策和相关责任义务。

（三）坚持尊重历史的原则

对于历史原因造成的实际耕种面积与账证面积不符的，要按照“四至”范围内实测面积登记账证，并取得发包方和承包方的认可，但集体经济组织内各农户新确权的耕地面积总和不得大于第二次全国土地调查面积。对于擅自侵占林地或其他集体土地种植农作物的，不能作为承包地进行确权登记。

（四）坚持依法规范的原则

严格执行《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》等相关法律和政策规定，按照农业部颁布的《农村土地承包经营权调查规程》、《农村土地承包经营权确权登记数据库规范》、《农村土地承包经营权要素编码规则》等行业标准开展农村土地承包经营权确权登记颁证。

（五）坚持公开、公平、公正的原则

在农村土地承包经营权确权登记颁证过程中要坚持“阳光操作”，做到“四签两不准”(群众开会通知要签收、参加会议要签到、表决票要签名、通过方案要签字并加盖当事人手印、不准代签、不准用铅笔和圆珠笔签字)和“四榜定案”（摸底调查表上榜公示、确权登记方案上榜公示、勘界确权上榜公示、农村土地承包经营权发证上榜公示）,保证农民的知情权和参与权，做到程序、方法、内容、结果四公开，严禁暗箱操作，以权谋私。

（六）坚持先易后难、稳妥推进的原则

农村土地承包经营权确权登记颁证工作是一项政策性强、涉及面广、情况复杂、关系到群众切身利益的系统工程，必须稳妥推进，不能因方法简单、工作粗糙或违规操作而引发社会不稳定因素。要先易后难，权属清楚的先确权发证，不清楚的待明晰权属后再发证，有纠纷的要做到先调处、后确权，积极稳妥地推进确权登记颁证工作。

（七）坚持依靠群众、民主决策原则

在开展土地确权颁证工作中，对法律法规和现行政策没有明确规定的各类具体问题，要在保持稳定的前提下，充分依靠农民群众自主协商，采取一事一议等基层民主决策的方式妥善处理。

（八）坚持属地管理原则

农村土地承包经营权确权登记颁证工作，各区县人民政府（管委会）是责任主体，各乡镇人民政府负责具体落实和组织实施。

五、工作内容

（一）组织开展土地承包档案清理

按照农业部、国家档案局《关于加强农村土地承包档案管理工作的意见》（农经发〔2010〕12号），对照第二次全国土地调查成果，认真清查整理试点村二轮土地延包台帐、承包合同、经营权证等土地承包原始档案资料，着重解决土地承包方案、合同、台帐种类不齐全、管理不规范等问题。要摸清土地现状，逐户摸清农户家庭承包状况，对承包土地地块、面积、四至、土地变动等信息，进行收集、归纳、整理、核对。

（二）勘测界定承包地块面积和空间位置

在对土地承包情况进行摸底调查的基础上,以第二次全国土地调查成果和已经签订的土地承包合同、发放的土地承包经营权证书和集体土地所有权确权登记颁证成果为依据,因地制宜开展土地承包经营权权属勘测,准确界定承包地块面积、四至和空间位置。鼓励各地在农民自愿前提下，组织开展农户之间互换并地，解决承包地的细碎化问题。实地勘测结果经公示无异议后，作为确认、变更、解除土地承包合同以及确认、变更、注销土地承包经营权的依据。对延包不完善、权利不落实和管理工作不规范的，予以依法纠正；对存在争议和纠纷的，先依法解决，再予以确权登记。

（三）建立健全土地承包经营权登记簿

依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》建立土地承包经营权登记簿。已建立登记簿的，要结合试点工作进一步健全，充实完善承包地块的实际面积、四至、地类和空间位置；未建立登记簿的，要在现有土地承包合同、证书的基础上，结合经依法确认的承包地块、面积、共有人、用途和空间位置等登记信息，抓紧建立。要将登记信息录入计算机,建立农村土地承包管理信息系统，实行信息化管理。

（四）开展土地承包经营权变更、注销登记

在建立健全土地承包经营权登记簿的基础上，适时开展土地承包合同变更、解除和土地承包经营权变更、注销等工作，并对土地承包经营权证书进行完善，变更或者补换发土地承包经营权证书。

（五）土地承包经营权证发放

按照“申请、审核、登记、颁证”的程序，以土地承包经营权登记簿为依据，经公示无异议并经承包人签字确认后，由乡镇农村土地承包管理部门填写区县人民政府（管委会）统一印制的土地承包经营权证书，以村民小组为单位召开村民大会，集中颁证。经办人和农户代表在权证发放登记表中签字盖章后，录入相关数据，建立信息化档案。在发放新承包经营权证的同时，收回原承包经营权证，统一交原颁证机关加盖“作废”章后封存。

（六）土地承包经营权登记资料归档

要按照档案管理要求，做好土地承包经营权确权登记颁证全过程文件资料的收集整理归档工作，确保工作全过程中的合同、地籍图、台账、登记薄、变更记载等档案资料齐全完整。农村土地承包经营权登记档案存放要符合国家保密、消防及档案管理的有关规定要求，储存涉密数据的电脑要专机专用，严禁连接互联网，防止泄密，确保资料的安全和依法使用。农村土地承包经营权登记档案由区县（管委会）农业部门集中保管，并指定专人负责，确保档案实体安全，依法按期移交同级档案馆，不具备保管条件的，可提前移交。

（七）统筹协调，妥善处理有关问题

1.关于土地承包经营权权属争议问题。对农村土地承包经营权权属存在争议的土地，待争议解决后再确权登记；对承包土地由于流转、整治等原因导致原有“四至”界限被打乱的，在尊重农户意愿的前提下，可采取按原有经营权证记载面积的比例分摊或其他有效办法确权到农户。

2.关于土地承包经营权登记变更、注销问题。承包期内，因下列情形导致土地承包经营权发生变动或者灭失，根据当事人申请，区县（管委会）农村土地承包管理部门依法办理变更、注销登记，并记载于土地承包经营权登记簿：一是因集体土地所有权变化的；二是因承包地被征收、整治导致承包地块或者面积发生变化的；三是因承包农户分户等导致土地承包经营权分割的；四是因土地承包经营权采取转让、互换方式流转的；五是因结婚等原因导致土地承包经营权合并的；六是承包地块、面积与实际不符的；七是承包地灭失或者承包农户消亡的；八是承包地被发包方依法调整或者收回的；九是承包农户户主变更其他需要依法变更、注销的情形。

3.关于证、账、地不相符的问题。在二轮土地延包关系、承包地块及“四至”界限不变的前提下，对国土第二次全国土地调查面积与原承包地面积有差异的，采用入户实地勘测的方式确定面积，并将勘测后经农户认可的面积填入新颁发的承包经营权证和登记簿，原有的承包面积以附录的形式同时记录到登记簿上。

4.关于二轮土地延包遗留问题。农村二轮土地延包以后，依法调整了承包土地但尚未完善承包手续的，集体经济组织要与承包农户补充完善承包手续；承包地块、面积、合同、证书不明确或未到户的，要落实到户；“四至”界限未明确或者有变动的，要据实复核，予以明确。因工作不实人为造成错填、错登的，要认真核实，予以纠正。

5.关于自留地、园地等问题。本着尊重历史、实事求是的原则妥善处理，凡已纳入承包地的继续作为承包地确权颁证；目前尚未纳入承包地的，本次暂不确权登记。

6.关于退耕还林土地问题。农户承包地按相关规定已经退耕还林的，应按林地承包相关规定申请颁发林权证，不再列入确权登记范围。

7.关于流转承包土地的登记问题。在集体经济组织内部，农户之间进行了承包地互换、转让的，如果互换、转让以后的土地承包经营权没有纠纷，根据当事农户的申请，应按现占有土地的承包人进行确权登记；对存在纠纷的，先解决纠纷再进行登记。对于跨村民小组的承包地互换，双方村民小组经民主讨论同意互换的，可按互换后的承包关系登记；双方或一方村民小组不同意互换的，仍按互换前的承包关系登记。对以转包、出租、入股、抵押等方式进行承包经营权流转的土地，按原承包转出农户登记，不给受让方颁发农村土地承包经营权证，其流转关系继续履行农村土地承包经营权流转合同约定。

8.关于农户改变土地农业用途的登记问题。对于农户未经依法报国土资源等部门批准，自行在承包土地上盖房或者改作宅基地及其附属设施的，仍按农用承包地进行登记，计入承包地面积；对其擅自改变土地农业用途的行为，由国土资源等部门依法处理。农户经报批同意建房及其附属设施占用承包地的，不再列入确权登记范围。

9.关于农户开垦荒地的登记问题。农户开垦的荒地，不在本次确权登记范围。

10.关于承包方分户的承包地登记问题。承包方分户的，按照分户以后各方对土地的占有现状进行登记，按所分户数颁发土地承包经营权证。对存在争议的，先由当事人解决争议后再进行登记。 

11.关于进城落户农民的承包地登记问题。农民进城落户后符合《中华人民共和国土地承包法》规定被收回承包地的，不再列入土地承包经营权确权登记范围；《中华人民共和国土地承包法》实施以前已进城落户并按相关规定被收回承包地的，也不再列入土地承包经营权确权登记范围。对在小城镇落户、仍保留承包土地的，应按《中华人民共和国土地承包法》规定进行登记。

12.关于农转非人口承包地的登记问题。在1998年二轮延包前按照规定收回的农转非人口承包地，若已重新发包的，按照发包后的户主进行登记，未进行发包的不予登记；在1998年- 2003年《中华人民共和国土地承包法》未颁布前依照规定收回的农转非人口承包地，若已重新发包的，按照发包后的户主进行登记，未进行发包的不予登记；《中华人民共和国土地承包法》施行后，不符合收回承包地要求的，按二轮延包档案户主进行确权登记。

13.关于外出农民的承包地登记问题。对于常年外出未归、未委托代理人又无法联系的外出人员，暂缓登记。 

14.关于其他方式承包土地的登记问题。采取招标、拍卖、公开协商等方式，依法承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地的，当事人申请土地承包经营权登记，按照《农村土地承包经营权证管理办法》有关规定办理登记。对境外企业、组织和个人租赁农村集体土地，暂不予登记。

15.关于登记的时效期间问题。本次确权登记的土地承包期起始时间仍以二轮土地延包时间为准。 

16.关于边界争议问题。对组与组、村与村、乡与乡、县与县之间存在土地边界争议的，由国土部门确定土地权属后再进行登记。

17.公益性设施占用农户承包地问题。经农户认可的公益性设施建设占用农户承包地的，不予登记。

18.国家征用土地问题。国家依法征占农民承包地的，不再予以登记。

19.关于孤寡老人承包地问题。孤寡老人由旁系血亲或相关义务人进行赡养的，承包土地可进行登记；孤寡老人由国家民政部门进行负责赡养的，承包地登记在村级集体经济组织名下。

20.关于死亡绝户承包地问题。凡是在第二轮土地承包期内死亡绝户原承包的土地一律登记在村级集体经济组织名下。

六、工作步骤

（一）准备阶段 （2014年7月1日－7月31日）

1.成立机构。市及区县（管委会）成立农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组及其办公室，乡镇、村成立确权登记颁证工作小组。

2.制定方案。各区县（管委会）要根据本意见和实际制定农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作实施意见，各乡镇要根据区县（管委会）实施意见和本乡镇实际制定工作方案，各试点村也要根据实际制定具体的操作方案。

3.宣传动员。各区县（管委会）要召开农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作动员会，对试点工作进行安排部署；试点乡镇、村、组要分别召开乡村干部、村民会议或村民代表大会进行宣传动员，用各种形式进行广泛宣传，让每一位农民都了解此次确权登记颁证工作的意义、目的和原则，提高农民参与土地承包经营权确权登记颁证工作的主动性和积极性。

 4.层层培训。市培训到区县（管委会）、区县（管委会）培训到乡镇、乡镇培训到村，层层对参与农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的业务指导人员和具体操作人员的业务培训，提高工作人员的政策和业务素质，确保工作质量。

5.调查队伍。各区县（管委会）负责组织调查人员或聘请有资质的专业技术队伍，采用符合相应比例尺精度要求的仪器设备和技术，完成农村承包土地调查。测绘方式全部采用“航拍影像+全实测”；数字正射影像（DOM）图比例尺为1︰2000”，力争达到“1︰1000”。原则上要求各区县（管委会）通过招投标或协议方式，聘请专业的测绘公司完成农村承包土地调查。

（二）清查确权阶段 （2014年8月1日- 9月30日）

完成组织开展土地承包档案清理、勘测界定承包地块面积和空间位置、建立健全土地承包经营权登记簿、开展土地承包经营权变更注销登记、集中发放土地承包经营权证和组织土地承包经营权登记资料归档等工作，建立农村土地承包管理信息系统。

（三）总结验收阶段（2014年10月1日－10月31日）

10月1日- 15日，各区县（管委会）农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作领导小组按照方案要求，组织对乡镇农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作进行验收和总结，并于15日前将验收情况和工作总结报市领导小组办公室。10月16日- 30日，市农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作领导小组组织对各区县（管委会）进行验收总结。具体验收办法另行制定。

七、保障措施

（一）加强组织领导，落实工作经费

市政府成立市农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作领导小组及办公室，由市政府分管农业副市长任组长，市政府联系农业副秘书长和市农委主任任副组长，市委宣传部、市委政研室、市财政局、市国土资源局、市政府法制办、市政府督查室、市公安局、市民政局、市档案局、市信访局、市监察局、市司法局、市林业局等部门负责人为成员，办公室设在市农委，市农委主任兼办公室主任。各区县（管委会）、乡镇也要相应成立领导机构和工作班子。农村土地承包经营权确权登记颁证工作经费纳入区县（管委会）财政预算,不得向农民收取任何费用。

（二）强化协调配合，明确部门职责

各相关部门要积极主动做好协调配合，切实履行各自职责，合力推进农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作顺利开展。

农业部门负责政策宣传、完善操作规程和业务培训，指导纠纷调处和承包经营权变更注销，审核台账、登记簿等；国土部门要及时提供地籍档案、国土二调影像图等数据资料及村集体组织边界界定；林业部门负责林地及承包耕地退耕还林地块的确认；财政部门负责落实农村土地承包经营权确权登记颁证工作所需经费；民政部门负责乡镇、村边界确定；档案部门负责提供二轮延包相关数据对照，并加强对确权登记工作档案的业务指导和监督检查；公安部门负责提供农村土地承包农户户籍档案资料及处理突发事件；信访部门负责做好群众来信来访接待工作，实行专人负责，妥善及时处理上访事件；司法部门负责指导基层调解组织及时化解土地承包经营权纠纷，对存在法律关系难以明确和认定的，组织提供法律服务；宣传部门负责做好宣传报道工作；督查部门负责督查工作进度。其他相关部门按照本部门的职责分工，积极参与此项工作，促进试点工作稳步推进。

（三）加强督促检查，做好试点总结

市和区县（管委会）农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作领导小组要定期对各个阶段的工作情况进行督促检查，及时做好工作调度，适时进行情况通报。每月25日前各区县（管委会）向市农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作领导小组办公室报送工作进展情况和遇到的问题，重大问题及时报告。试点工作结束后，各区县（管委会）要认真总结经验、做法及解决问题的措施，为今后全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证打下基础。

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