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为贯彻落实《中共中央国务院关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》（中发 〔2012〕1号）、《国土资源部、财政部、农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2011〕60号）、《国土部、中农办、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号）、省政府专题会议纪要51号《研究农村集体土地确权登记发证有关问题》及《省国土资源厅、财政厅、农委、民政厅、住建厅、水利厅、林业厅、信访局、畜牧业局、测绘局关于吉林省加快推进农村土地确权登记发证工作实施方案的通知》（吉国土资发〔2012〕36号）等有关文件要求，切实加快推进我市农村集体土地确权登记发证工作，特制定本实施方案。
　　一、目的意义
　　加快推进农村地籍调查，2012年基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记发证，推进包括农户宅基地在内的农村集体建设用地使用权确权登记发证工作，是中发[2012]1号文件的明确要求。农村土地确权登记发证关系到工业化、城镇化、农业现代化的顺利推进，关系到社会主义市场经济体制的建立和完善，关系到农村社会基础的稳定，关系到广大农民群众的切身利益，具有十分重要的政治、经济和社会意义。
　　二、任务目标
　　白城市幅员面积25758平方公里。现辖洮北区、洮南市、大安市、通榆县、镇赉县的23个街道办事处、37个镇、38个乡（其中少数民族乡9个）、918个村、93个社区居民委员会、2952个自然屯、4364个村民小组，农村总户数355740个。
　　（一）主要任务。
　　1.全面铺开农村土地确权登记发证。对农村国有土地使用权（包括国有建设用地使用权和国有农用地使用权，不含土地承包经营权）、集体土地所有权、集体土地使用权（包括集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权，不含土地承包经营权）全面开展土地总登记。其中，农村集体土地所有权确权登记发证要覆盖到全部农村集体土地。要与集体林权制度改革、农村土地承包经营权登记试点、草原使用权确权登记发证等工作统筹协调，应（已）发放农村土地承包经营权证、林权证、草原使用权证的农用地，不再发放集体土地使用权证，确保不重不漏。以符合发证条件的总宗地数为基数计算应发证率。
　　2.扎实开展地籍调查。地籍调查是农村土地确权登记发证的基础性工作。各地应以“权属合法、界址清楚、面积准确”为标准，在第二次土地调查的基础上，充分利用集体林权制度改革、农村土地承包经营权登记试点等成果，深入开展地籍调查，查清农村每一宗集体土地所有权、使用权和国有土地使用权的权属、界址、面积和用途、地类等基本情况，形成地籍档案资料，为农村土地确权登记发证提供依据。农村集体土地所有权应调查确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。
　　3.强化土地权属争议调处。建立健全土地权属纠纷调处机制，本着尊重历史、面对现实，有利生产生活、生态建设、维护社会稳定的原则，积极化解农村土地权属争议，明晰农村土地产权。
　　4.加强农村土地确权登记发证信息化建设。把农村土地确权登记发证同“金土工程”建设结合起来，在应用现代信息技术、加快确权登记发证的同时，以县（市、区）为单位，完善第二次土地调查数据库及其管理系统，建设农村土地确权登记发证数据库和动态监管查询系统，实现土地确权登记发证成果的信息化管理。
　　5.建立农村土地确权登记发证成果动态更新机制。以农村土地确权登记发证为切入点，建立政府主导、国土资源部门为主、有关部门联动的工作机制，实时更新地籍调查成果资料，维护土地调查数据库成果的现势性，确保土地登记结果的准确性；逐步建立地籍档案统一管理机制，实现部门间资源共享，全面提高地籍管理的社会化服务程度。
　　（二）主要目标。
　　以县（市、区）为单位，2012年底，基本完成农村集体土地所有权确权登记发证，建制镇地籍调查完成个数达到80%以上，村庄地籍调查完成自然屯个数达到20个以上；2013年底，建制镇地籍调查全面完成，村庄地籍调查自然屯覆盖率达到30%以上；到2015年，基本完成农村土地确权登记发证。
　　三、工作原则
　　（一）坚持政府主导，实行部门联动。一切从大局出发，真正把农村土地确权登记发证工作上升为政府行为，构建政府主导、国土资源部门为主、有关部门联动的工作格局。
　　（二）坚持维护权益，规范土地确权。要严格按照法律、法规、政策规定，有序开展权属调查，切实维护土地权利人的合法权益。对土地确权涉及的历史遗留问题，充分考虑土地权利取得的历史背景和政策变化情况，尊重历史、面对现实，尽量维持现有的土地权利现状，并规范到法律法规层面上来；对1986年《土地管理法》实施以来产生的土地权利，可以适用当时的法律法规及政策，妥善处理、严格规范、积极确权，妥善稳步扩大土地登记覆盖面。
　　（三）坚持公开公正，确保社会稳定。开展农村土地确权登记发证工作，不得损害农村集体经济组织和个人利益。防止因工作失误引发新的矛盾。按照“集体经济组织成员自治”的原则，充分发挥集体经济组织成员大会、成员代表大会或集体经济组织成员议事会的作用，妥善处理矛盾纠纷。对可能影响社会稳定的苗头性问题，要制定解决预案，确保稳定。对权属来源不清或者争议较大，一时难以解决的，暂按现状划定争议区，查清争议区的位置、面积、缘由以及各自主张，并登记造册、记录在案，逐步加以解决-对不存在土地权属争议的部分，可以先行分割出来予以确权登记发证，避免引发新的不稳定因素。权属来源不清或者争议较大的，不计算在应发证率的基数内。土地证书发放前，应当在所在地主流媒体或者乡镇、村公共场所予以公告，广泛告知，接受社会监督。
　　四、职责分工
　　各县（市、区）政府、开发区（园区）管委会所辖乡镇政府、村民委员会、村民小组是白城市农村集体土地所有权确权登记发证的主体。各级国土资源部门会同民政、财政、住建、交通、水利、农业、林业、信访、畜牧、法制等部门负责具体组织实施。
　　国土资源部门负责日常工作，加强监督检查和技术指导，推进工作落实。
　　财政部门负责将工作经费纳入预算，确保资金落实到位。
　　畜牧部门负责审核有关国有草原与集体土地所有权权属界线，并确认是否将草原划为集体土地并利用；提供草原确权依据及相关图件。
　　民政部门负责提供有关行政界线资料，村居名称及合并调整批准文件。
　　农业部门负责提供土地相关权利资料及相关政策的咨询。
　　水利部门负责提供辖区河道名称及界线划定的相关依据。
　　交通部门负责提供国有公路、镇村道路划定原则及相关政策。
　　住建部门负责提供城区1:1000的现状图电子数据。
　　林业部门负责提供林相图。
　　法制部门要对农村集体土地确权登记发证工作中涉及到的政策法规等问题提供法律服务。
　　乡镇人民政府（街道办事处）、村民委员会负责组织集体经济组织、使用权人提出土地登记申请，协助进行集体土地所有权、集体建设用地使用权和宅基地使用权权属界线划定和权属审核，配合开展地籍测量。
　　五、技术路线
　　（一）总体要求。
　　1.按照《土地登记办法》（国土资源部令第40号）要求，采取土地总登记模式，集中人员、集中时间、集中地点开展工作。
　　2.严格按照发布通告、登记申请、资料初审、权属调查、地籍测量、注册审核、注册审批、登记公告、核发证书的程序开展工作。严禁为当事人提供便利，减少必经程序，严禁强制颁发土地权利证书，严禁未经权属调查先进行地籍测量，严禁未经依法登记公告直接颁发证书。已发放土地权利证书，发生土地权利转移和地类、用途、权属界线等变化的，应当及时办理土地变更登记。
　　3.宗地代码编制严格遵照国土资源部《宗地代码编制规则（试行）》执行。凡是新颁发证书的，一律按《宗地代码编制规则（试行）》编制新的宗地代码。已颁发证书的，按照“双码运行，逐步并轨”的原则，逐步实现旧编码废弃、新代码统一，并形成新旧代码对照表。
　　（二）基本标准。
　　1.严格宗地划分标准。按照《土地登记办法》第五条规定，宗地是指土地权属界线封闭的地块或者空间。集体土地被国有铁路、公路、河流、沟渠等线状地物或其它集体土地分割开的，要分别划分宗地。凡是村民小组（原生产小队）土地权属界线存在的，集体土地所有权应确认给村民小组集体经济组织。
　　2.严格宗地代码编制标准。结合我市实际，认真执行国家《宗地代码编制规则（试行）》。城市按县（市、区）行政区域界线划分行政辖区，再划分地籍区、地籍子区；保证地籍区、地籍子区与乡（镇、街道）、村（居民委员会、居民社区）分别对应，尽量不打破现有行政管理界线；城市、建制镇和村庄的建成区由若干个乡（镇、街道）或村（居民委员会、居民社区）混合构成的，可以视情况打破行政管理界线，划分地籍区或地籍子区；如果乡（镇、街道）、村（居民委员会、居民社区）被国有河流、铁路、公路等线状地物分开的，应将乡（镇、街道）、村（居民委员会、居民社区）划分成若干地籍区或地籍子区；跨乡（镇、街道）或村（居民委员会、居民社区）的农林牧渔场、独立工矿、部队和连续的铁路、公路、河流等，应单独划分为一个地籍区或地籍子区。
　　3.严格权属调查标准。土地权属是土地登记的核心，要放在首位，确保准确、合法、有效。权属不清或者权属问题没有解决的，一律不得登记发证。权属调查应到达“权属合法、界址清楚、四至准确、签字完整”。土地权属调查由县级国土资源部门会同有关部门、乡镇政府组织乡镇国土资源所（站）、村委会共同实施。畜牧部门要严格审核是否将国有草原划为集体土地，违法的严肃查处。土地权属调查可以第二次土地调查土地利用现状图或其它图件资料为调查底图，也可以实地绘制调查底图。权属调查时应详细记载土地权利来源情况和确定土地权利所适用的法律、法规及政策，并由调查员会同双方指界人、利害关系人共同到现场指界，确认界址线实地位置和界址拐点相对位置，现场绘制权属调查草图，描述界址线走向，双方指界人签字盖章。对不易判读、容易产生错误的界址拐点应进行点位注记，或者采用全解析法测定界址拐点坐标。对争议较大的界址点，一经解决应立即埋设界桩，并采用全解析法测定界址拐点坐标。如一方指界人未在规定时间出席指界，其宗地界线以另一方所指界线确定，事后将确界结果以书面形式送达违约缺席者签字确认；如违约缺席者拒绝签字，在15日内未提出异议或者提出重新划界申请，则视同对确定的界线无异议。由村委会出具证明，推荐熟知土地权属界线情况的人员出席指界，确认农民集体所有土地的指界人，具体形式由所在地县级以上人民政府确定。国有土地使用权的指界人为该国有土地使用者，可以是法人代表、自然人或委托代理人。土地详查、第二次土地调查和林权证、土地承包经营权证发放以及征地、供地审批时，已经签订土地权属界线协议书的，达到“权属合法、界址清楚、四至准确、签字完整”标准，经公告
　　无异议的，可以作为土地权属调查成果，确认土地权利。同时，要切实做好飞地、插花地的权属调查，飞地及插花地能够确定权属的，应予确权登记发证-暂时无法划定权属的地块，可维持现状，但应单独调查统计造册。
　　4.严格地籍测量标准。按照国家《集体土地所有权调查技术规定》（国土资发[2001]359号）、《第二次全国土地调查技术规程》（TD/T1014—2007）、《城镇地籍调查规定》（TD1001—993）、《城镇地籍测量技术规定（暂行）》（吉土调查办发〔2009〕10号）等有关技术标准，开展地籍测量，确保界址点相对精度和宗地面积准确。面积计算统一使用第二次土地调查数据库建设软件。宅基地和集体建设用地使用权成图比例尺不小于1:2000，所有权成图比例尺不小于1:10000。宗地面积较小的，要适当放大比例尺。宗地图要表达权利人名称、权属界线、宗地代码、界址拐点位置和编号、界址点坐标、界址点间距，以及宗地内各图斑编号、地类代码、宗地总面积和相邻宗地的权利人名称、宗地代码等。鼓励采取小型无人机航测技术，综合开展集体土地所有权、宅基地使用权集体建设用地使用权地籍测量，降低成本提高效率。
　　5.严格数据库建设标准。完成权属调查和地籍测量后，应当及时使用第二次土地调查数据库建设软件建设或者更新数据库，达到《城镇地籍数据库标准》（TD/T1015—2007）、《土地利用数据库标准》（TD/T1016—2007）。同时，积极推进农村土地登记数据库建设，进一步完善地籍信息系统。在此基础上，稳步推进土地登记信息动态监管查询系统建设，逐步实现土地登记资料网上实时更新、动态管理和部门间资料共享。
　　6.严格土地登记程序。各县（市、区）要以政府名义，按照土地总登记要求发布通告，并在主流媒体宣传，在各乡（镇）、村、自然屯等地点张贴。以自愿为原则，由村委会组织集体经济组织和个人填写土地登记申请书，向所在地市、县国土资源部门提出申请；由所在地市、县国土资源部门组织初审，并安排进行权属调查和地籍测量。在完成权属调查、地籍测量的基础上，土地登记人员要在20日内按规定完成注册审核，填写土地登记审批表，翔实记录审核意见，报所在地市、县人民政府进行注册审批。经审批同意后，按土地总登记的要求，将拟核发证书宗地的基本情况在所在地主流媒体或者乡镇、村公共场所予以公告。公告期限30天。公告期满，当事人对土地总登记审核结果无异议或者异议不成立的，由国土资源部门报经人民政府批准后办理登记，核发土地权利证书。
　　7.严格土地登记收费标准。农村集体土地所有权、宅基地使用权确权登记，除土地证书工本费外，不得收取其它费用，相关工作经费纳入财政预算。集体建设用地使用权确权登记，按照《关于土地登记收费及其管理办法》（〔1990〕国土[籍]字第93号）、《关于公布土地系统管理收费项目及标准的通知》（吉省价房涉字〔1997〕3号）执行。
　　六、工作步骤
　　（一）准备阶段（2012年5月底前）。
　　1.搞好宣传动员。各地要通过报纸、电视、广播、网络等媒体，大力宣传农村集体土地确权登记发证的重要意义、工作目标和法律政策，创造良好的舆论环境和工作氛围。
　　2.成立农村土地确权登记发证领导小组及其办公室，制定实施方案，明确组织领导和人员分工、工作计划和任务目标、实施步骤和组织方法、经费预算和下达计划等保障措施，做到组织领导、工作部署、组织实施、政策细化、质量控制、监督检查、成果管理。
　　3.县（市、区）人民政府要按照土地总登记要求，在当地主流媒体以及乡（镇）人民政府、村委会、村民小组所在地发布通告。
　　4.落实工作经费。各县（市、区）要将农村土地确权登记发证有关工作经费，按照现行财政管理体制，足额纳入同级财政预算。
　　5.收集有关资料。主要包括第二次土地调查、集体林权制度改革、农村土地承包经营权登记试点以及近期遥感卫片、航片、各等级控制点等资料。
　　6.准备有关仪器设备。包括计算机、全站仪、GPS接收机、绘图仪、打印机、钢尺以及交通工具等。
　　7.制作调查底图和印制各类表格。土地登记表格统一使用《国土资源部关于印发〈土地登记表格〉（试行）的通知》（国土资发〔2008〕153号）规定的表格。
　　8.开展业务培训。在各地试点的基础上，按照国家有关要求，对参加土地登记工作的工作人员、技术人员以及承担地籍测量任务作业单位的技术人员进行技术培训。
　　（二）实施阶段 （2012年5月—2015年12月）。
　　1.全面铺开农村土地确权登记发证工作，2012年年底前基本完成农村集体土地所有权确权登记发证，2015年12月基本完成农村土地确权登记发证。
　　2.2013年6月底前，完成农村集体土地所有权确权登记发证成果资料整理、汇总工作。
　　3.2013年7月—2015年10月底，基本完成土地登记数据库建设。
　　4.省、市、县农村土地确权登记发证领导小组办公室派人跟踪监督检查。同时，认真总结农村土地确权登记发证工作经验，围绕权属调查、地籍测量、登记发证、权属确定、争议调处等问题，深入研究，创新办法，细化和完善加快农村土地确权登记发证的政策和技术。
　　（三）汇总阶段（2015年10月—2016年6月）。
　　1.2016年4月底前，完成成果整理、立卷、归档和数据汇总。
　　2.2016年6月底前，省厅对农村土地确权登记发证组织实施情况进行总结表彰。
　　七、工作要求
　　（一）加强组织领导，注重分工协作。市政府成立分管副市长为组长，市国土、财政、水利、农业、林业、畜牧等有关部门负责人为成员的白城市加快推进农村集体土地确权登记发证工作领导小组。领导小组办公室设在市国土资源局，具体负责推进农村集体土地确权登记发证的日常工作。各县（市、区）政府要成立由分管县（市、区）长为组长，有关部门参与的工作领导小组，明确任务，落实责任，合力推进。国土部门要统筹规划，合理安排，确保工作稳步实施；财政部门要落实预算，保证资金及时到位；农业、林业、畜牧、水利、工商、质监等部门要根据本部门职能，结合工作实际，积极参与权属调查等工作；法制部门要对农村集体土地确权登记发证工作中涉及到的政策法规等问题提供法律服务；公安部门要全力做好维护社会稳定工作。对于工作中存在的疑难问题及历史遗留问题，各相关部门要切实加强沟通协调，并及时向各级政府汇报，确保问题妥善解决。
　　（二）积极落实经费，提供工作保障。各县（市、区）政府要按照2012年中央1号文件和省委、省政府的要求，将农村集体土地确权登记发证工作经费纳入财政预算，按时拨付，专款专用，严禁挤占、截留和挪用。在经费使用过程中，要严格遵守财经纪律，建立健全经费使用及管理制度。要认真履行采购招标程序，规范高效使用资金。要确保资金预算的严肃性，一经批准不得随意变动，如确需变动，必须经过原批准部门同意。
　　（三）加大宣传力度，营造良好氛围。各县（市、区）政府要抓紧召开加快推进农村集体土地确权登记发证工作动员大会。通过报纸、电视、广播、互联网、条幅、传单等形式，深入宣传农村集体土地确权登记发证的重要意义、工作目标和相关政策，创造良好的舆论环境和工作氛围，争取广大人民群众和社会各界的理解和支持。
　　（四）周密安排部署，确保工作进度。农村集体土地确权登记发证工作环节多、任务重，各县（市、区）政府要结合实际情况，进行周密安排部署，要认真制定计划，倒排工期，落实责任，定期检查。工作进度滞后的，要及时查找原因，采取针对性的补救措施，确保按时完成各阶段目标任务。
　　（五）强化督促检查，提升成果质量。要严把质量关，按照地籍调查、成果建库、登记发证等环节分阶段进行检查，上一阶段检查不合格的，不得开展下一阶段工作。市国土部门要加强对全市农村集体土地确权登记发证工作的检查指导，并做好成果检查验收和汇总上报工作。
　　（六）全力调处纠纷，维护社会稳定。各县（市、区）政府要建立健全权属纠纷调处机制，对土地权属存在争议的，要以法律法规和有关政策为依据，本着尊重历史、面对现实的原则，先行协商解决。协商不成的，按照国家和省、市有关规定依法处理。在处理土地权属纠纷过程中，各级政府、各相关部门一定要讲政治、顾大局，从服务经济社会发展的高度出发，切实做好维稳工作。在工作中既要注重原则，又要讲究方法，力争把权属纠纷化解在基层，同时，要做好纠纷调处应急预案，确保产生突发情况时，能够迅速稳妥处理。
　　（七）区分不同情况，搞好成果衔接。
　　1.关于集体土地所有权农村集体土地所有权确权登记发证要按照《若干意见》要求，对辖区内所有集体土地实行全覆盖。农民集体使用国有土地的，参照集体土地所有权确权登记发证要求，颁发国有土地使用证。
　　各地要区别不同情况，把农村集体土地所有权落到实处，所有权成图比例尺不小于1:10000。土地所有权确认给村农民集体还是村民小组（原生产队，下同）农民集体，应遵循主体平等、村民自治的原则，根据绝大多数村民意愿确定。确认给村民小组农民集体的，村民小组组织机构健全，由村民小组直接申请登记，组织机构不健全的，由村民委员会代为申请登记，并提供各村民小组之间的所有权界线。土地权属争议暂时难以解决的，应将争议范围单独划出，先对无争议范围土地进行确权登记发证。
　　2.关于宅基地和集体建设用地使用权
　　农村宅基地使用权和集体建设用地使用权确权登记发证应在村庄地籍调查的基础上进行，范围包括农民集体使用集体土地、国有土地的村庄以及农牧系统使用的在二次土地调查中按村庄统计的土地。宅基地使用权和集体建设用地使用权成图比例尺不小于1:2000，界址点应采用解析法实测坐标，地物测量可采用解析法或航空摄影测量方法。
　　农村村民建房占用的宅基地，按照2002年9月1日实施的《吉林省土地管理条例》的规定进行确权登记。其面积超过省规定标准的，可在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时，按有关规定做出处理后，依法重新进行确权登记。
　　3.关于不同时期土地登记成果衔接问题已经颁发集体土地所有证的，应将权属界线转绘到二次土地调查后形成的农村土地调查数据库中。二次土地调查前已经颁发的集体土地所有证，集体土地所有权实际使用界线无变化且原宗地图能够准确落实到农村土地调查数据库中的，可以不再换发集体土地所有证；实际使用界线无变化但原宗地图不能准确落实到农村土地调查数据库中的，按原土地权属界线协议书在农村土地调查数据库中落实界线，经村委会确认后，换发集体土地所有证；实际使用界线发生变化的，变化部分重新履行确权认界手续后，办理变更登记，换发集体土地所有证。土地登记资料缺失或不规范的，应尽快补正完善。
　　村庄地籍调查完成前，已经为宅基地和集体建设用地颁发的集体土地使用证，土地证书上记载的土地权利人、土地权利人姓名或者名称、地址，土地用途、界线、面积等未发生变化的，可以不再换发集体土地使用证，但在变更登记换发集体土地使用证时，应采用新的村庄地籍调查成果；上述内容发生变化的，应采用新的村庄地籍调查成果，进行变更登记或更正登记，换发集体土地使用证。
　　各地可根据当地实际情况，细化制定农村集体土地确权登记发证的具体工作程序和政策。