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来源：南方日报

今年初，省长朱小丹在政府工作报告中指出，目前，广东城镇化率预计达67.4%，比五年前提高4.3个百分点。近期出台的《广东省城镇化发展“十二五”规划》（以下简称《规划》）提出，“十二五”期间全省城镇化率（城镇人口占常住人口的比例）每年提高0.8个百分点左右，2015年达到70%。除了数量，未来广东推进城镇化将更加重视质量的提升。

　　对于农民如何融入城镇，《规划》提出，未来允许转户农民在自愿的基础上，出让承包地、房屋、合规面积的宅基地并获得财产收益。

　　虽然相关措施实施仍需时日，但已引发社会各界关注与热议。近日，南方日报特邀四位农村发展与城镇化问题专家，对相关问题进行了探讨。

　　撰文：南方日报记者戎飞腾刘进实习生黄燕银潘丽娜统筹：卢轶本栏图片均为资料图

　　城市环境质量被提上重要议程

　　南方日报：数据显示，广东省的城镇化率已超过60%，珠三角地区更是接近80%。在过去5至10年的探索中，呈现出了哪些特点？

　　马向明：首先，中心城市的发展取得了明显的成就，城镇群在稳步推进。早年珠三角被称为“世界的工厂”，以工业为主要特色；“十一五”期间，其服务功能逐步加强，从“制造业基地”向以服务为主的城市经济稳步转型。我想这是一个最明显的特征，也奠定了广东省在全国经济中的重要地位。

　　另外，人居环境的质量有较明显提高。2000年之后，广东越来越重视城市环境的提高。大家逐步意识到，要通过城市环境质量的提升来推动城市经济的转型和发展，城市环境的质量被提上了重要的议程。

　　但是，一些问题仍然存在。广东最大的问题应该在三方面：一是区域发展不平衡；二是生态环境问题，因为生产高度聚集在珠三角、人口大量聚集，对环境造成了巨大的压力；另外是外来人口较多，怎么样提高他们的市民化水平，这是广东比较特别的一个问题。

　　南方日报：城镇化“十二五”规划中，对解决这些问题有什么创新？

　　马向明：一个大的整体的思想是：不单纯再追求量，更重视追求质的提高。城镇化成长到一定的量以后，就会走向稳步。这就需要在城镇人口、用地规模不增加的情况下，不断提高城市的经济效益。

　　但是，我们说不追求量的增长，特别是在全省范围内。我们刚刚说广东存在区域发展不均衡，所以外围地区的扩容提质也是《规划》的重要内容。

　　土地自由流转有利于农民进城

　　南方日报：《规划》提到允许农民自由流转土地。我们应该如何认识这一提法？

　　罗必良：农村的土地流转其实早已有之，无论是中央还是广东省政府一直都是鼓励的。至于宅基地和农民房屋的自由流转，以前政策上并没有放开，但在民间私下交易是很普遍的。这种行为从来没有一个合法、规范的交易平台。

　　《规划》提到了“入市流转”，不要把它理解为一个纯市场概念。如果超越了这个概念，我认为是错误的，后遗症也是很麻烦的。

　　但在这里，还有些问题让我困惑：《规划》说允许农民出让宅基地，但宅基地是集体的，农民怎么有权出让？能出让的只是使用权；另外，土地流转的所有收益就都是农民的吗？集体是否也应该有一部分，否则集体对土地所有权如何表达？这些问题还应当进一步厘清。

　　不过，就《规划》本身而言，是一个突破。

　　胡靖：按照宪法，农村土地属于集体所有，农民对土地的所有权是通过集体所有表达出来的。土地不同于资本，是一个不可分割的整体，农民如果可以直接通过市场流转土地，是否意味着可以越过集体处置土地？

　　还需注意的是，允许农民自由出让，同时也意味着资本可以自由购买。如果缺乏相应的限制和监管，也有可能给农村带来不小的麻烦。

　　当然，这些现在只是一个规划，表述也比较模糊，具体还要看下一步的细则如何出台。

　　马向明：我觉得这是一个方向。我们的城镇化中有个很重要的问题是：农民怎么进城。从30年的城镇化历程来看，进城之后回到农村的人少之又少，但是土地作为他们的保障不可流通。这造成农民去到城市，只能带着劳动力成本，生存很艰难。如果土地可以作为他的资产，让他离开农村的时候有些资本可以带进城里，那对于他进城就更有利了。

　　农民可凭土地获得财产性收益

　　南方日报：目前，一些地区的农村土地确权工作还没完成。《规划》提出允许农民自由流转土地，意义在哪里？

　　罗必良：首先，可以交易就意味着赋予了土地财产权的概念，特别是宅基地和房屋的财产权。如果真的实施，是一大突破。

　　以前农民只能进行就业型转移，而不能进行创业型转移，农民所获得的往往是劳动性收益，而不是财产性收益，农民只有产品收益，而没有资本收益。如果赋予农民土地财产权，农民将不仅是劳动者，还有可能成为投资股东，这将给整个社会的资本结构带来很大的变化，也将是未来经济真正的增长点。

　　其次，一直以来，广东城乡二元结构差异较大。没有农民参与的城镇化是不完整的城镇化。在新型城镇化中，农民必须融入进去，不仅是一个参与者、一个建设者，还可以是一个投资者。因此，合理合法合规的流转，有利于土地通过市场交易的形式集中起来。

　　这样的城镇化，既能推进工业、城市用地的集约化质量，农民也能更容易地融入进去。这才是新型工业化用地的核心。

　　党国英：从长远来看，农村土地确权一定会实现的，如果没有确权，没有人会愿意来买农民的土地，确权是土地交易的前提。既然《规划》中明确了允许土地流转，确权工作将会加速，有利于推动市场化。

　　马向明：在过去的30年间，由于土地没有确权到人，而且没有土地处置权，农民唯一能把土地转到自己名义下的方式就是建房。这是一些城乡结合部密密麻麻建满了房子的重要原因。

　　如今随着村民素质的提高，应该探讨他们怎么自主地处置自己的土地，如果土地能够流转起来，他们可以比较明智地去处理。目前，我觉得通过允许土地流转，应该可以在相当程度上解决这种城市外围土地的问题，有利于提高城镇化的品质，也能提高土地的利用效率。

　　交易需要在公开平台上竞价

　　南方日报：对于将来出台土地流转的具体细则，可以从哪些方面着手规范？

　　罗必良：我认为至少应该有三个前提才能谈自由流转。

　　首先，是合理合法合规，自由出让不是毫无约束的自由。农民并不是土地产权的主体，而只是一个利益相关者。我提出赋予农民财产权，是不是意味着给予其独立的土地财产处置权呢？这点必须厘清。我们既要给农民赋权，又不能使其越位，这个问题怎么解决？《规划》及其细则必须有个解释。如果不解决好这个问题，将会带来耕地流失等一大串问题。

　　其次，必须明确交易边际及主体资格，避免引发投机。对于土地流转交易的范围，我认为最合理的是限制在县域范围内。否则会加大区域不平衡，短期内看似农民收益提高了，未来有可能后患无穷。

　　第三，鼓励流转，就必须形成一个流转平台。农民的土地如果要进行指标交易，必须在一个公开的平台上竞价。这里谈交易，我认为更多的应该是财产性收益。平台可以通过“土地银行”的方式实现：比如说，我们不是有农村信用社吗？那能不能也成立一个土地信用社？比如我有一亩地，现在我要出去打工了，我把这一亩地的经营权“存”进信用社，然后从中得到利息。这个利息取决于这块土地转给别人经营后的效益。