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2018年7月5日，国家海洋局网站发布《关于海域、无居民海岛有偿使用的意见》，表示为完善海域、无居民海岛有偿使用制度，保护海域、无居民海岛资源，国家鼓励金融机构开展海域、无居民海岛使用权抵押融资。

《意见》指出，到2020年，基本建立保护优先、产权明晰、权能丰富、规则完善、监管有效的海域、无居民海岛有偿使用制度，生态保护和合理利用水平显著提升，资源配置更加高效，市场化出让比例明显提高，使用金征收标准动态调整机制建立健全，使用金征收管理更加规范，监管服务能力显著提升，海域、无居民海岛国家所有者和使用权人的合法权益得到切实维护，实现生态效益、经济效益、社会效益相统一。

《意见》明确，严守海洋国土空间生态保护红线，严格执行围填海总量控制制度，对生态脆弱的海域、无居民海岛实行禁填禁批制度，确保大陆自然岸线保有率不低于35%。严格执行海洋主体功能区规划，完善海洋功能区划和海岛保护规划，对优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域的海域、无居民海岛利用制定差别化产业准入目录，实施差别化供给政策。

同时《意见》也指出要建立健全海岛开发利用约束机制，禁止开发利用区域包括：领海基点保护范围内的海岛区域，海洋自然保护区内的核心区及缓冲区、海洋特别保护区内的重点保护区和预留区、具有特殊保护价值的无居民海岛。

在市场化配置制度方面，《意见》提到，制定海域、无居民海岛招标拍卖挂牌出让管理办法，明确出让范围、方式、程序、投标人资格条件审查等，鼓励沿海各地区在依法审批前，结合实际推进旅游娱乐、工业等经营性项目用岛采取招标拍卖挂牌等市场化方式出让。

值得注意的是，《意见》提出，鼓励金融机构开展海域、无居民海岛使用权抵押融资业务。完善海域、无居民海岛使用权价值评估制度，制定相关评估准则和技术标准，加强专业人才队伍建设。将海域、无居民海岛使用权交易纳入全国公共资源交易平台。

此外，《意见》明确，要加强使用金征收管理。单位和个人使用海域、无居民海岛，应按规定足额缴纳使用金(包括招标拍卖挂牌方式出让的溢价部分)。对欠缴使用金的海域、无居民海岛使用权人，限期缴纳。限期结束后仍拒不缴纳的，依法收回使用权，并采取失信联合惩戒措施，建立用海用岛“黑名单”等制度，限制其参与新的海域、无居民海岛使用权出让活动。

海域、无居民海岛是全民所有自然资源资产的重要组成部分，是我国经济社会发展的重要战略空间。海域、无居民海岛有偿使用制度的建立实施，对促进海洋资源保护和合理利用、维护国家所有者权益等发挥了积极作用，但也存在市场配置资源决定性作用发挥不充分，资源生态价值和稀缺程度未得到充分体现，使用金征收标准偏低且动态调整机制尚未建立等问题。按照党中央、国务院关于生态文明体制改革和全民所有自然资源资产有偿使用制度改革总体部署，根据《中华人民共和国海域使用管理法》和《中华人民共和国海岛保护法》，为完善海域、无居民海岛有偿使用制度，保护海域、无居民海岛资源，现提出以下意见。

一、总体要求

(一)指导思想。全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实新发展理念，认真落实党中央、国务院决策部署，严格落实海洋国土空间生态保护红线，以生态保护优先和资源合理利用为导向，对需要严格保护的海域、无居民海岛，严禁开发利用；对可开发利用的海域、无居民海岛，通过有偿使用达到尽可能少用的目的。坚持发挥市场配置资源决定性作用和更好发挥政府作用，建立符合海域、无居民海岛资源价值规律的有偿使用制度，切实维护所有者和使用者权益，推动海洋生态文明建设，促进海洋经济持续健康发展。

(二)基本原则

——保护优先、绿色利用。牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，坚持保护和发展相统一，在发展中保护，在保护中发展，提高用海用岛生态门槛。强化用途管制，实施差别化的海域、无居民海岛供给政策，提升资源利用效率。

——市场配置、健全规则。更多引入竞争机制配置资源，实现政府和市场作用有效结合。健全公平开放透明的市场规则，提高资源配置效率和合理性，满足海洋经济发展多元化需求。

——明确权责、加强监管。创新海域、无居民海岛有偿使用管理体制机制，明确管理权限。构建依法监管与信用约束、政府监管与社会监督相结合的监管体系，建立健全责任追究机制，确保有效保护和合理利用资源、维护国家所有者权益的各项要求落到实处。

(三)主要目标。到2020年，基本建立保护优先、产权明晰、权能丰富、规则完善、监管有效的海域、无居民海岛有偿使用制度，生态保护和合理利用水平显著提升，资源配置更加高效，市场化出让比例明显提高，使用金征收标准动态调整机制建立健全，使用金征收管理更加规范，监管服务能力显著提升，海域、无居民海岛国家所有者和使用权人的合法权益得到切实维护，实现生态效益、经济效益、社会效益相统一。

二、主要任务

(四)提高用海用岛生态门槛。严守海洋国土空间生态保护红线，严格执行围填海总量控制制度，对生态脆弱的海域、无居民海岛实行禁填禁批制度，确保大陆自然岸线保有率不低于35%。严格执行海洋主体功能区规划，完善海洋功能区划和海岛保护规划，对优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域的海域、无居民海岛利用制定差别化产业准入目录，实施差别化供给政策。将生态环境损害成本纳入海域、无居民海岛资源价格形成机制，利用价格杠杆促进用海用岛的生态环保投入。提高占用自然岸线、城镇建设填海、填海连岛、严重改变海岛自然地形地貌等对生态环境影响较大的用海用岛使用金征收标准。制定生态用海用岛相关标准规范，对不符合生态要求的用海用岛，不予批准。制定海洋生态保护补偿和生态环境损害赔偿制度。开展生态美、生活美、生产美的“和美海岛”建设。推进蓝色海湾、生态岛礁等海洋生态工程建设，加强海域海岸带和海岛整治修复。

建立健全海岛开发利用约束机制。制定发布海岛保护、可开发利用无居民海岛名录。禁止开发利用区域包括：领海基点保护范围内的海岛区域，海洋自然保护区内的核心区及缓冲区、海洋特别保护区内的重点保护区和预留区、具有特殊保护价值的无居民海岛。开展无居民海岛岸线勘测，严控海岛自然岸线开发利用，严守海岛自然岸线保有率，保持现有砂质岸线长度不变。开展海域、海岛生态系统本底调查和生态监测站点建设，加强对海岛岛体、岛基、岸线及其周边海域生态系统的保护，支持边远海岛基础设施建设。海岛保护法实施前的无居民海岛开发利用活动应依法纳入管理，对仍未取得合法手续的要依法予以处理。

(五)完善用海用岛市场化配置制度。进一步减少非市场化方式出让，逐步提高经营性用海用岛的市场化出让比例。制定海域、无居民海岛招标拍卖挂牌出让管理办法，明确出让范围、方式、程序、投标人资格条件审查等，鼓励沿海各地区在依法审批前，结合实际推进旅游娱乐、工业等经营性项目用岛采取招标拍卖挂牌等市场化方式出让。对于不宜通过市场化方式出让的项目用海用岛，以申请审批的方式出让。保障渔民生产生活用海需求。

按照海域使用管理法要求，不断完善用海的市场化出让配套措施。地方海洋行政主管部门编制用岛出让方案，应符合规划、国家产业政策和有关规定，明确申请人条件、出让底价、开发利用控制性指标、生态保护要求等，经省级政府批准后实施。竞得人或中标人应当与地方海洋行政主管部门签订出让合同，经依法批准后按照出让方案编制开发利用具体方案，缴纳无居民海岛使用金，并凭出让合同和缴纳凭证等办理不动产登记手续。出让合同主要包括无居民海岛开发利用面积和方式、生态保护措施、使用金缴纳、法定义务等。沿海各地区应当进一步完善无居民海岛开发利用申请审批的相关管理制度、标准、规范。

完善海域使用权转让、抵押、出租、作价出资(入股)等权能。制定海域使用权转让管理办法，明确转让范围、方式、程序等，转让由原批准用海的政府海洋行政主管部门审批。研究建立海域使用权分割转让制度，明确分割条件，规范分割流程。转让海域使用权的，应依法缴纳相关税费。探索赋予无居民海岛使用权依法转让、抵押、出租、作价出资(入股)等权能。转让过程中改变无居民海岛开发利用类型、性质或其他显著改变开发利用具体方案的，应经原批准用岛的政府同意。

鼓励金融机构开展海域、无居民海岛使用权抵押融资业务。完善海域、无居民海岛使用权价值评估制度，制定相关评估准则和技术标准，加强专业人才队伍建设。将海域、无居民海岛使用权交易纳入全国公共资源交易平台。开展海域、海岛资源现状调查和评价，建立海域、海岛资源台账和海上构筑物信息平台，定期公布全国海域、无居民海岛使用权出让信息。开展用海项目和海岛地区经济运行、生态环境影响监测评估，适时发布评估报告以及海域价格、海岛生态和发展指数。

(六)建立使用金征收标准动态调整机制。国家统一调整海域等别，制定海域使用金征收标准，定期调整并向社会公布；沿海地方应根据本地区具体情况划分海域级别，制定不低于国家征收标准的地方海域使用金征收标准。申请审批方式出让海域使用权的，执行地方征收标准，地方政府管理海域以外的项目用海执行国家征收标准。海域使用权市场化出让底价不得低于按照地方征收标准计算的海域使用金金额。

国家统一调整无居民海岛等别、用岛类型和用岛方式，制定无居民海岛使用金征收最低标准，定期调整并向社会公布。国家或省级海洋行政主管部门在最低使用金标准基础上，按照相关程序通过评估提出出让标准，作为无居民海岛市场化出让或申请审批出让的使用金征收依据。

(七)加强使用金征收管理。单位和个人使用海域、无居民海岛，应按规定足额缴纳使用金(包括招标拍卖挂牌方式出让的溢价部分)。对欠缴使用金的海域、无居民海岛使用权人，限期缴纳。限期结束后仍拒不缴纳的，依法收回使用权，并采取失信联合惩戒措施，建立用海用岛“黑名单”等制度，限制其参与新的海域、无居民海岛使用权出让活动。建立健全海域、无居民海岛使用金减免制度，细化减免范围和条件，严格执行减免规定，减免信息予以公示。国防、军事用海用岛依法免缴使用金。用海用岛项目已减免使用金的，其使用权发生转让、出租、作价出资(入股)或者经批准改变用途或性质的，应重新履行相关审批手续。制定养殖用海减缴或免缴海域使用金的标准。

海域使用金和无居民海岛使用金纳入一般公共预算管理。地方政府管理海域以外以及跨省(自治区、直辖市)管理海域的海域使用金全额缴入中央国库，由国家海洋局按照财政国库管理制度有关规定执行。养殖用海缴纳的海域使用金全额缴入同级市县地方国库。除上述两种情形外的海域使用金，以及无居民海岛使用金，合理确定中央和地方分成比例。地方分成的海域使用金和无居民海岛使用金在省、市、县之间的分配比例，由省级财政部门确定，报省级政府批准后执行。

(八)加强海域、无居民海岛有偿使用监管。各有关地区和部门要切实承担监管责任，强化协作配合，严格审查海域使用论证、海岛项目论证和开发利用具体方案等材料，加强用海用岛事中事后监管，开展用海用岛事后常态化评估。及时发现和严厉查处违法违规用海用岛行为，切实做到有案必查、违法必究。对造成海洋生态环境损害的，以损害程度等因素依法确定赔偿额度；对造成严重后果的，依法追究刑事责任。将海域、无居民海岛有偿使用制度贯彻落实情况作为海洋督察的重要内容，建立考核机制，严格责任追究。依托海域海岛动态监视监测系统，对出让、转让、使用金征收等实施动态监管，确保市场规范运行。利用全国信用信息共享平台和企业信用信息公示系统，依法公示海域、无居民海岛行政许可、行政处罚、使用金缴纳等信息并纳入诚信体系，接受社会监督。

三、组织实施

(九)加强组织领导。各有关地区和部门要牢固树立保护优先、绿色利用的理念，正确处理海域、无居民海岛资源保护与开发利用的关系，建立健全相关工作机制，确保各项任务落到实处。国家海洋局、财政部要统筹指导和督促落实海域、无居民海岛有偿使用制度改革工作，及时研究解决出现的新情况新问题，重大问题及时向党中央、国务院报告。

(十)有序推进市场化出让工作。坚持多种有偿出让方式并举，适应经济社会发展多元化需求，积极完善海域有偿使用制度。率先在浙江、广东省有序推进无居民海岛使用权市场化出让工作；在总结经验基础上，加快完善相关配套制度，到2019年全面推广实施。

(十一)推动相关法律法规修订。加快推进海域使用管理法、海岛保护法修订工作，做好海域、无居民海岛有偿使用管理规范性文件和标准的制定修订工作。各地区应结合实际加强海域、无居民海岛有偿使用配套制度建设。

(十二)做好舆论宣传。加强对海域、无居民海岛有偿使用制度的舆论宣传，做好政策解读工作。充分发挥新闻媒体作用，加强信息共享与信息公开发布，积极回应社会关切，引导全社会树立保护海域、无居民海岛资源的意识，为改革营造良好舆论氛围和社会环境。