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国土资源部:国家级开发区土地集约利用评价情况通报(2017年度)

来源:国土资源部2017-12-21 11:07:05

为全面贯彻《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》及《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》(国办发〔2017〕7号)有关精神,进一步落实最严格的节约用地制度,大力推进开发区节约集约用地,2017年,国土资源部组织开展了全国开发区土地集约利用更新评价工作。按照《国土资源部办公厅关于开展2017年度开发区土地集约利用更新评价工作的通知》(国土资厅函〔2017〕304号)要求,共有483个国家级开发区依据相关技术标准,对土地集约利用状况进行了更新评价。近期,部对各地上报的国家级开发区更新评价成果进行了汇总分析。现将全国国家级开发区评价结果通报如下

一、基本情况

本次更新评价工作在2016年度更新评价的基础上开展,更新时点为2016年12月31日。参与更新评价的国家级开发区共483个,批复四至范围内土地总面积4788平方公里,约占全国建设用地面积的1.2%,平均单个开发区面积为9.9平方公里。其中,东部地区236个,中部地区99个,西部地区106个,东北地区42个。按评价类型统计,工业主导型开发区392个,产城融合型开发区91个。按管理类型统计,经济技术开发区、边境经济合作区等经济类开发区238个,高新技术产业开发区等高新类开发区139个,海关特殊监管区域106个。

截至2016年12月31日,483个国家级开发区累计完成工业(物流)企业固定资产投资总额11.7万亿元;实现工业(物流)企业总收入22.5万亿元、开发区二三产业税收总额2.4万亿元、工业(物流)企业税收总额1.1万亿元;实现高新技术产业总收入9.9万亿元、高新技术产业税收总额0.5万亿元。国家级开发区总体经济社会效益显著,充分发挥了作为经济发展、产业集聚的载体和平台作用。

二、土地集约利用总体状况

此次更新评价结果显示,国家级开发区土地开发建设程度良好,用地效益持续提升,土地利用集约程度和土地管理绩效有所提高。

(一)土地开发建设程度持续保持良好态势,已建成超70%。参与本轮评价的483个国家级开发区,扣除河流、湖泊、山体等不可建设土地,共有可开发建设土地面积4613.2平方公里。其中,达到“三通一平”以上供应条件的土地4022.6平方公里,已供应国有建设用地3689.9平方公里,已建成城镇建设用地3430.5平方公里,占可开发面积的74.4%。总体来看,国家级开发区土地开发有序、供应及时、建设充分,开发利用建设程度持续良好。

(二)产业用地比例略有下降,用地结构综合化趋势初显。国家级开发区已建成城镇建设用地中,工矿仓储用地1691.4平方公里,工业用地率达到49.3%,较2016年度相比减少了0.2个百分点。住宅用地、商服用地、交通运输用地、公共管理与公共服务用地、其他城镇建设用地,分别占已建成城镇建设用地的15.0%、3.8%、17.7%、13.0%、1.2%,其中住宅用地较2016年增加0.3个百分点,公共管理用地较2016年增加0.1个百分点。开发区在坚持产业用地占主导的情况下,增加了适量的生活配套设施和公共服务设施用地的供给,部分具备条件的开发区开始向城市综合功能区转型,土地利用结构综合化趋势初显。

(三)土地利用强度稳步提高,土地投入产出效益及税收明显增加,集约程度稳步提高。国家级开发区综合容积率为0.92,比2014、2016年度分别提高了0.04、0.01。建筑密度31.6%,比2014、2016年度分别提高了1.2、0.2个百分点。工业用地综合容积率0.88,比2014、2016年度分别提高了0.04、0.01。工业用地建筑系数50.3%,比2014、2016年度分别提高了1.6、0.5个百分点。开发区工业用地地均固定资产投资达到6928.0万元/公顷,与2014、2016年度相比增幅分别为18.2%、7.4%。工业用地地均税收达到663.7万元/公顷,与2014、2016年度相比增幅分别为15%和10.1%。综合地均税收到达698.0万元/公顷,与2014、2016年度相比增幅分别为23%和14.6%。总体上,国家级开发区土地利用集约程度逐年稳步提高。

(四)土地管理绩效进一步提高,闲置土地数量大幅减少。开发区已供应国有建设用地中,以招拍挂等有偿使用方式供应的土地2519.4平方公里,与2014、2016年度相比分别增加了9.3%和2.8%,土地市场化程度进一步提高。483个开发区共有闲置土地3.3平方公里,占开发区土地总面积的0.07%,闲置土地面积比2014年度减少35.5%,比2016年度减少12.7%,闲置土地处置效果明显。

三、不同区域、不同类型开发区集约利用状况及变化

(一)不同区域开发区情况。

1.东部地区开发区集约利用总体水平最高,用地效益及增幅显著好于其他区域。东部地区开发区工业用地地均固定资产投资达到7712.3万元/公顷,分别是中部、西部和东北地区的1.3倍、1.4倍、1.5倍;工业用地地均收入15243.6万元/公顷,分别是中部、西部和东北地区的1.2倍、1.6倍和2.1倍;工业用地地均税收达到799.6万元/公顷,分别是中部、西部和东北地区的1.8倍、1.5倍和1.8倍;综合地均税收达到981.5万元/公顷,分别是中部、西部和东北地区的2.6倍、2.8倍和2.9倍;东部地区工业用地率和工业用地综合容积率在四大区域中最高,分别到达53.0%和0.93,比2016分别提高0.2个百分点和0.02。综合容积率、建筑密度、工业用地综合容积率和工业用地建筑系数四项指标较2016年分别提高2.8%、1.3%、1.6%和1.4%,增幅居于四大区域前列。

2.中部地区开发区土地利用强度较高,但投入产出效益不够理想。中部地区开发区综合容积率、建筑密度、工业用地综合容积率、工业用地建筑系数均为最高,分别达到0.96、35.1%、0.93、51.6%。但从投入产出效益上看,中部地区工业用地固定资产投入强度(6148.1万元/公顷)约为东部地区的80%,工业用地地均税收(433万元/公顷)仅为东部地区的54%,且低于西部和东北地区,综合地均税收也仅为东部地区的38%。投入产出效益有进一步提升的空间。

3.西部地区开发区土地利用程度略有下降,产业用地比例和利用强度偏低。与2016年度相比,西部地区土地供应率、土地建成率、土地开发率、工业用地率、综合容积率、建筑密度均有下降,下降幅度分别为1.4%、0.6%、2.4%、0.9%、0.4%和0.7%,开发区土地利用状况总体不乐观,工业用地率、工业用地综合容积率和建筑系数在四区域中均处于末位,分别是39.9%、0.70和48.6%。集约利用水平有待进一步提升。

4.东北地区开发区土地利用程度高,但利用强度和用地效益较低,投入产出效益有下降趋势。东北地区土地利用程度在四区域中较高,土地建成率为95.0%,较2014年和2016年分别增加1.2和0.9个百分点。但土地利用强度较低,综合容积率仅为0.8,建筑密度为28.6%,在四区域中均为最低。工业用地固定资产投入强度和工业用地地均收入持续降低,分别较2014年减少3.1%和17.9%,较2016年均减少了0.5%。土地投入和产出状况还未有好转。

(二)不同类型开发区情况。

1.高新类开发区集约利用总体水平最好且提升较快,海关特殊监管区域用地效益提升明显,经济类开发区投入和产出水平相对较低。高新类开发区综合容积率、工业用地综合容积率最高,分别为1.04、0.95,工业用地地均固投、地均税收均高于其他两类开发区,其中工业用地固定资产投入强度为7892.8万元/公顷,是经济类开发区、海关特殊监管区域的1.2倍。各项指标均比2016年有所提高,提高幅度在0.5%-1.7%之间。集约利用总体水平在各管理类型中最好。

海关特殊监管区域的工业用地率、工业用地建筑系数依然最高,分别为64.8%、52.6%。但开发强度偏低,综合容积率为0.7,工业用地综合容积率为0.83,建筑密度为28.1%,均小于其他两种类型开发区,有进一步提升的空间。海关特殊监管区域的用地收益提升幅度最大,工业用地地均税收743.2万元/公顷,比2016年增加50.9%。

经济类开发区建筑密度在各管理类型中最高,达到32.2%。与2016年相比,土地建成率、建筑密度、工业用地建筑系数分别增加0.51、0.21和0.47个百分点,土地集约利用程度稳步提升。但经济类开发区投入产出效益相对较低,工业用地固定资产投入强度、工业用地地均税收、综合地均税收最低,分别约为高新类开发区的80%、60%和40%。

2.工业主导型开发区土地利用强度高,投入产出效益增加明显,产城融合型开发区土地利用程度高。工业主导型开发区工业用地率、建筑密度、工业用地综合容积率、工业用地建筑系数分别为58.3%、32.7%、0.88、50.9%,高于产城融合型的25.2%、28.7%、0.86、46.9%,土地利用强度高。与2016年度相比,工业主导型开发区工业用地固定资产投入强度增加7.9%、工业用地地均税收增加9.8%。产城融合型开发区土地供应率、土地建成率分别为95.1%、95.3%,高于工业主导型开发区的90.6%、92.1%,土地利用程度较高。

四、开发区土地利用中的问题

(一)土地开发状况不平衡。部分开发区批复四至范围内已无地可用,但有部分开发区批准设立多年仍有大面积土地未开发建设。一方面,483个国家级开发区中,有近3成(132个)批复四至范围内建成率已超90%,有31个目前已无地可供。土地资源已成为制约这些开发区发展的最大瓶颈之一。另一方面,有一些开发区的土地长期未利用,483个国家级开发区中,有75个建成率不到50%,其中甚至有不少设立时间较长的开发区。个别开发区批而未供、闲置低效用地较多。

(二)土地利用强度和效益不平衡,部分开发区土地利用强度远低于全国水平,土地资源利用不合理。483个国家级开发区工业用地综合容积率平均为0.88,最高的可达2.59,最低仅0.09;建筑密度最高达到63.6%、最低仅为7%;工业用地地均税收最高为11908万元/公顷、最低只有1-2万元/公顷。从总体数量看,有54个开发区综合容积率低于0.50,占11.2%;50个开发区建筑密度低于20%,占10.4%;有97个开发区工业用地地均税收在150万元/公顷以下,占20.0%。总的来说,节约集约用地还有很大提升潜力。

(三)开发区区域发展不平衡,西部和东北地区开发区集约利用水平有较大提升空间。东部地区作为我国经济发展的前沿,国家级开发区经过多年发展已较为成熟,产业转型较早,开发区用地效益好,用地结构较为合理,集约利用水平领先于中部、西部和东北地区。西部地区和东北地区开发区土地利用强度和用地效益较低,西部和东北地区的工业用地综合容积率分别仅为0.7和0.73,远低于东部地区;工业用地地均收入也较低,约为东部工业用地地均收入的60%和50%,集约利用程度有待进一步提高。

五、下一步工作重点

开发区建设是我国改革开放的成功实践。党的十九大报告明确提出“加快生态文明体制改革”“推进绿色发展”“推进资源全面节约和循环利用”。面对新时代、新形势、新要求,各级国土资源主管部门应认真贯彻落实十九大精神,坚定不移贯彻新发展理念,坚持节约集约用地和土地市场建设两条业务主线,在开发区土地利用管理上突破创新,构建开发区用地管理新机制,努力把开发区建设成为开放型经济的高地、现代制造业的集聚区,节约集约用地和绿色发展、生态文明的示范区。下一步,要重点做好以下工作:

(一)强化空间管控,严格开发边界管理。要坚持“规划节约是最大的节约”,严格落实土地利用总体规划对开发区土地利用的整体安排,各级各类开发区的建设范围必须在规划确定的城镇建设用地范围内。各地要结合开发区审核公告目录修订工作,进一步明确开发区四至范围和开发边界。支持土地利用效率高、土地节约集约评价成果排名靠前的开发区扩区、调区。对于不符合条件的,坚决予以清退。

(二)积极盘活存量,大力推进开发区低效用地再开发。适应开发区转型升级需要,适当提高生产性服务业用地比例,增加生产性服务业用地供给。进一步促进开发区产业集聚,支持开发区内的新产业、新业态发展,支持大众创新万众创业、支持企业降成本,激发市场活力。加大低效用地开发力度,鼓励对现有工业用地追加投资、转型改造,提高土地利用强度。积极探索创新,大力盘活存量工业用地。

(三)促进区域协调,支持不同区域开发区差异化发展。针对不同地区、不同类型、不同发展阶段的开发区,研究出台差别化政策,统筹规划,科学引导。鼓励东部地区开发区进一步优化用地和产业结构,支持中、西部地区和东北地区开发区提质增效,进一步提升开发区集约利用水平。大力推进各级各类开发区改革和创新发展。

(四)加强动态管理,建立健全激励机制和退出机制。强化开发区评价成果应用,评价结果要与奖惩措施挂钩,实行动态管理制度。对评价结果好的开发区优先考虑扩区、升级,加大政策支持力度;对评价结果不理想的开发区提出警告,限期整改;对整改不力,特别是长期圈占土地、开发程度低的开发区,要核减面积或予以降级、撤销。促进开发区良性发展,切实提高土地使用效率。

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