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黑河市人民政府关于进一步健全特困人员救助供养制度的实施意见

黑市政规〔2017〕8号

各县（市、区）人民政府、五大连池管委会，市直有关单位：

为进一步健全我市特困人员救助供养制度，切实保障特困人员的基本生活，根据《社会救助暂行办法》（国务院令第649号）、《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》（国发〔2016〕14号）、《黑龙江省人民政府关于进一步健全特困人员救助供养制度的实施意见》（黑政发〔2016〕38号）精神，结合我市实际提出如下实施意见。

一、总体要求

以党的十九大精神为指导，按照中共中央、国务院决策部署，以解决城乡特困人员突出困难、满足城乡特困人员基本需求为目标，进一步强化政府主导，积极发挥社会力量作用，加大投入、整合资源，在全市建立起城乡统筹、制度完善、政策衔接、运行规范、与经济社会发展水平相适应的特困人员救助供养制度，将符合条件的特困人员全部纳入救助供养范围，切实维护他们的基本生活权益。

二、基本原则

坚持托底供养，兜实救助底线。强化政府托底保障职责，为城乡特困人员提供基本生活、照料服务、疾病治疗和殡葬服务等方面保障，做到应救尽救、应养尽养。

坚持属地管理，突出主体责任。县级以上地方政府统筹做好本行政区域内特困人员救助供养工作，分级管理、落实责任，强化管理服务和资金保障，为特困人员提供规范、适度的救助供养服务。

坚持城乡统筹，推进救助与服务均等化。健全城乡特困人员救助供养工作管理体制，在政策目标、资金筹集、对象范围、供养标准、经办服务等方面实现城乡统筹，确保城乡特困人员都能获得救助供养服务。

坚持适度保障，确保制度可持续。立足我市经济社会发展水平，科学合理制定救助供养标准，加强与其他社会保障制度衔接，实现特困人员救助供养制度保基本、全覆盖和可持续。

坚持社会参与，构建多元化保障。鼓励、引导、支持社会力量通过承接政府购买服务、慈善捐赠以及提供志愿服务等方式，为特困人员提供服务和帮扶，形成全社会关心、支持和参与特困人员救助供养工作的良好氛围。

三、制度内容

（一）对象范围

具有本市所辖县（市、区）户籍的城乡老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人，同时具备以下条件的，应依法纳入特困人员救助供养范围：

1.无劳动能力；

2.无生活来源；

3.无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定义务人无履行义务能力。

符合以下条件之一的，可认定为无劳动能力：

1.年满60周岁的老年人；

2.未满16周岁的未成年人；

3.残疾等级为一、二级的智力、精神残疾人，残疾等级为一级的肢体残疾人。

无生活来源是指收入总和低于当地最低生活保障标准，且财产符合特困人员财产状况规定的。收入主要是指家庭可支配收入。家庭可支配收入是指扣除缴纳的个人所得税及个人按规定缴纳的社会保障性支出后的收入。主要包括：

1.工资性收入。指因任职或者受雇而得的工资、薪金、奖金、劳动分红、津贴、补贴以及与任职或者受雇有关的其他所得等。

2.经营净（纯）收入。指从事生产、经营及有偿服务活动所得。包括从事种植、养殖、采集及加工等农林牧渔业的生产收入，从事工业、建筑业、手工业、交通运输业、批发和零售贸易业、餐饮业、文教卫生业和社会服务业等经营及有偿服务活动收入等。

3.财产性收入。指家庭拥有的动产（如银行存款、有价证券等）、不动产（如房屋、车辆、土地、收藏品等）所获得的收入。包括出让财产使用权所获得的利息、租金、专利收入等；财产营运所获得的红利收入、财产增值收益等。

4.转移性收入。指国家、单位、社会团体对居民家庭的各种经常性转移支付和居民家庭间的收入转移。包括赡养费、扶养费、抚养费、离退休金、失业保险金、社会救济金、遗属补助金、赔偿收入、接受遗产收入、接受捐赠（赠送）收入等。

法定赡养、抚养、扶养义务人的范围按照《中华人民共和国婚姻法》和《中华人民共和国老年人权益保障法》有关条款所规定的执行。

法定赡养义务人无赡养能力是指法定赡养义务人没有对被赡养人经济上供养、生活上照料和精神上慰藉的能力；法定抚养义务人无抚养能力是指法定抚养义务人不具备监护能力、无法履行监护责任；法定扶养义务人无扶养能力，一般可以参照法定赡养义务人无赡养能力、法定抚养义务人无抚养能力的情形确定。

法定义务人符合下列情形之一的，应认定为无履行义务能力：

1.具备特困人员条件的。

2.60周岁以上或者重度残疾的最低生活保障对象，且财产符合特困人员财产状况规定的。

3.无民事行为能力、被宣告失踪、或者在监狱服刑的人员，且财产符合特困人员财产状况规定的。

未满16周岁的未成年人同时符合特困人员救助供养条件和孤儿认定条件的，应纳入孤儿基本生活保障范围，不再认定为特困人员。

特困供养人员家庭财产状况应符合下列标准：

1.申请家庭人均收入低于当地城乡居民最低生活保障标准。

2.申请特困供养人员及家庭拥有的全部现金、存款、有价证券及商业保险的人均货币财产标准总额不超过当地10个月城乡低保标准。

3.申请特困供养人员及家庭名下无生活用机动车辆（普通两轮摩托车、残疾人功能性补偿代步机动车辆除外）；

4.申请特困供养人员及家庭名下无产权住房，或者仅拥有一套产权住房，且家庭成员人均居住面积不超过当地人均居住面积。

5.申请城镇特困供养人员及家庭名下无非居住类房屋；申请农村特困供养人员及家庭除宅基地或统一规划的农民新村住房外无非居住类住房，但有“居改非”房屋且兼作家庭唯一居住场所的除外。

6.申请农村特困救助供养人员及家庭成员名下除政府部门、村集体统一发包的家庭承包经营土地外，再无其他个人（家庭）额外转包的耕地、林地、草地、园地、池塘及其他农业土地。

7.申请特困供养人员及家庭（申请前12个月内）名下无购买高档生活消费品。

（二）办理程序

申请及受理程序。申请特困人员救助供养，应由本人向户籍所在地乡镇人民政府（街道办事处）提出书面申请。本人申请有困难的，可委托村（居）民委员会或者他人代为提出申请。

申请材料主要包括：特困人员救助供养申请表、申请特困人员救助家庭经济状况登记表及授权书、申请人和法定赡养、抚养、扶养义务人的居民身份证和户口簿复印件、申请人和法定赡养、抚养、扶养义务人的收入证明、承诺书，残疾人提供第二代《中华人民共和国残疾证》及其他相关证明材料。

乡镇人民政府（街道办事处）、村（居）民委员会应及时了解掌握辖区内居民的生活情况，发现符合特困人员救助供养条件的人员，应告知其救助供养政策并主动帮助其申请。

乡镇人民政府（街道办事处）应对申请人提交的材料进行审查，材料齐备的予以受理；材料不齐备的，应一次性书面告知申请人补齐规定的材料。

审核程序。乡镇人民政府（街道办事处）是审核特困人员救助供养申请的责任主体，应自受理特困人员救助供养申请之日起通过信息核对、入户调查、邻里访问、信函索证、民主评议等方式，对申请人的收入状况、财产状况以及其他证明材料等进行调查核实，于20个工作日内提出初审意见，在申请人所在村（社区）公示7天后，及时将申请材料、调查结果、民主评议结果、公示情况和《特困人员救助供养审核核准表》等相关材料报送当地民政部门核准。

家庭经济状况信息核对不符合条件的，乡镇人民政府（街道办事处）书面通知申请人或者代理人并说明理由。申请人对家庭经济状况信息核对结果有异议的，应向乡镇人民政府（街道办事处）提供相关证明材料并提出复核申请。

民主评议。家庭经济状况信息核对结束后，乡镇人民政府（街道办事处）应在村（居）民委员会的协助下，以村（居）民委员会为单位对申请人家庭经济状况调查结果的客观性、真实性进行民主评议。民主评议应按照宣讲政策、介绍情况、现场评议、形成结论、签字确认规定程序逐户逐人进行。对民主评议争议较大的特困人员救助供养申请，乡镇人民政府（街道办事处）应重新组织调查核实。必要时，可由当地民政部门组织进行。

核准程序。各地民政部门是核准特困人员救助供养申请的责任主体，应自收到乡镇人民政府（街道办事处）上报的调查材料和审核意见之日起20个工作日内，逐一进行调查核实，对符合条件的申请予以核准；对不符合条件的申请不予核准，书面告知申请人或者代理人并说明理由。

公示。各地民政部门应对拟核准的申请人及其家庭通过乡镇人民政府（街道办事处）、村（居）民委员会固定的政务公开栏进行公示。公示内容包括申请人姓名、家庭成员、拟供养形式等。公示期为7天。

变更程序。乡镇人民政府（街道办事处）应每年对特困人员复核一次，根据特困人员的健康状况和生活自理能力变化情况，及时填写《特困人员救助供养终止或变更审核核准表》，由乡镇人民政府（街道办事处）审核并报当地民政部门核准后，办理变更手续。

终止程序。特困人员不再符合救助供养条件的，村（居）民委员会或者供养服务机构应及时告知乡镇人民政府（街道办事处），填写《特困人员救助供养终止或变更审核核准表》，由乡镇人民政府（街道办事处）审核并报当地民政部门核准后，收回其特困人员救助供养证，终止其救助供养并予以公示，公示期为7天。

（三）生活自理能力评估

各地民政部门应在审批后20个工作日内，在乡镇人民政府（街道办事处）、村（居）民委员会协助下，对特困人员生活自理能力进行评估，并根据评估结果，确定特困人员应享受的照料护理标准档次。有条件的地方，可委托第三方机构开展特困人员生活自理能力评估。

特困人员生活自理能力，一般依据以下6项指标综合评估：

1.自主吃饭；

2.自主穿衣；

3.自主上下床；

4.自主如厕；

5.室内自主行走；

6.自主洗澡。

特困人员生活自理状况，6项指标全部符合的，可视为具备生活自理能力；有3项以下（含3项）指标不符合的，可视为部分丧失生活自理能力；有4项以上（含4项）指标不符合的，可视为完全丧失生活自理能力。

（四）救助供养内容

特困人员救助供养主要包括以下内容：

提供基本生活条件。包括供给粮油、副食品、生活用燃料、服装、被褥等日常生活用品和零用钱。可以通过实物或者现金的方式予以保障。

对生活不能自理的给予照料。包括日常生活、住院期间的必要照料等基本服务。住院期间的陪护费用，集中供养的由供养机构从照料护理费中支付；分散供养的各地结合实际统筹安排。

提供疾病治疗。全额资助参加城乡居民基本医疗保险的个人缴费部分。医疗费用按照基本医疗保险、大病保险和医疗救助等医疗保障制度规定支付后仍有不足的，由救助供养经费予以支持。

办理丧葬事宜。特困人员死亡后的丧葬事宜，集中供养的由供养服务机构办理，分散供养的由乡镇人民政府（街道办事处）委托村（居）民委员会或者其亲属办理。丧葬费用在享受当地殡葬惠民政策后，其余费用从救助供养经费中支出。

对符合规定标准的住房困难的分散供养特困人员，可经由乡镇人民政府（街道办事处）或直接向当地住房保障部门提出住房救助申请。经审核，对符合住房救助条件的，市、县政府住房保障部门应通过配租公共租赁住房、发放住房租赁补贴、农村危房改造补助等方式予以救助。

对在义务教育阶段就学的特困人员和在高中教育（含中等职业教育）、普通高等教育阶段就学的符合年龄条件的特困人员，根据实际情况给予适当教育救助。

（五）救助供养标准

特困人员救助供养标准包括基本生活标准和照料护理标准。

特困人员基本生活标准按照不低于城乡低保标准的1.3倍确定。

照料护理标准按照具有生活自理能力、部分丧失生活自理能力、完全丧失生活自理能力分档制定。照料护理标准分为三档:全护理1800元/年，半自理1200元/年，全自理600元/年。照料护理标准随省定指导标准提高而相应提高。

对省定指导标准高于基本生活和照料护理标准的按省定指导标准执行；对省定指导标准低于基本生活标准和照料护理标准的，按基本生活和照料护理标准执行。

（六）救助供养形式

特困人员救助供养形式分为在供养服务机构集中供养和在家庭分散供养。特困人员可自行选择供养形式，鼓励特困人员入住供养服务机构，优先安排完全或部分丧失生活自理能力的特困人员入住供养服务机构。

集中供养的特困人员，由当地民政部门按照统筹协调、便于管理的原则，应安排到当地农村中心敬老院或社会福利院等相应供养服务机构；未满16周岁的，安置到市儿童福利院；患有精神疾病、传染病的，应安置到省、市专门的医疗卫生机构。

黑河市社会福利院原则上只接收户籍在爱辉区的城市特困供养人员和没有城市（综合）社会福利机构的县（市、区）的特困供养人员。

分散供养的特困人员，经本人同意后，乡镇人民政府（街道办事处）可委托其亲友或村（居）民委员会、供养服务机构、社会组织、社会工作服务机构等提供日常看护、生活照料、住院陪护等服务。建有农村幸福院和城市（农村）社区日间照料中心的地方，可为分散供养的特困人员提供日间照料等服务。

（七）资金保障

各地政府应优化财政支出结构，在省级特困供养补助资金基础上，按比例统筹安排特困人员救助供养匹配资金，政府设立的供养服务机构运转费用、特困人员救助供养经费纳入财政部门预算管理。

市、县两级民政部门在年度预算执行过程中，应根据特困人员变化、救助供养标准调整等实际情况，编制预算方案，报同级财政部门，经审核后列入财政预算，并于年终根据实际支出情况编制决算。

各地民政部门及财政部门应完善特困人员救助供养资金发放机制，确保资金及时足额发放到位。有农村集体经营等收入的地方，可从中安排资金或实物用于特困人员救助供养工作。

（八）档案及信息化管理

各地民政部门、乡镇人民政府（街道办事处）和供养服务机构应为特困人员建立个人档案，实行特困人员“一人一档案”，并根据特困人员的年龄、健康状况及生活自理能力等情况对其事项分类管理。

乡镇人民政府（街道办事处）应对分散供养特困人员的照料护理人进行登记管理，填写特困人员分散供养照料护理人信息表。乡镇人民政府（街道办事处）和供养服务机构应如实记录供养服务和照料护理情况。

各地民政部门、乡镇人民政府（街道办事处）应将特困人员救助供养工作纳入黑龙江省社会救助信息管理系统，实现网上审核核准及相关工作的信息化管理。

（九）供养服务机构管理

供养服务机构应依法获得养老机构行业许可，按要求办理法人登记。

供养服务机构应按照管理规范化、服务标准化要求，制定供养机构工作人员岗位职责，建立民主管理、院务公开、财务管理、安全消防、卫生保洁、会议学习、后勤保障及突发事件应急处置等规章制度，完善保健、护理、康复等服务规程。

供养服务机构应根据服务对象人数和照料护理需求，参照相应的星级服务质量标准，配置必要的管理人员、护理人员和后勤服务人员。供养服务机构应根据供养对象人数和照料护理需求，一般按照不低于1：10、1：6、1：4的比例分别为有生活自理能力、部分丧失生活自理能力、完全丧失生活自理能力的特困人员配备护理人员。同时，要充实工作人员，加强护理型服务人员配备，每家供养服务机构应配备不少于1名持证社会工作者，为特困人员提供社会工作服务。供养服务机构的工作人员应进行在岗系统培训，掌握与岗位相适应的知识和技能。有条件的供养服务机构，经卫生计生行政部门批准可设立医务室或者护理站。

供养服务机构应按照供养服务协议提供符合要求的供养服务，为特困人员提供日常生活照料和送医治疗、文化娱乐、心理疏导等服务。

四、健全工作机制

（一）资金保障机制。特困人员救助供养资金由省级财政统筹安排。县级以上地方政府要将政府设立的供养服务机构运转费用、特困人员救助供养所需资金列入财政预算。有农村集体经营等收入的地方，可从中安排资金或实物用于特困人员救助供养工作。鼓励社会捐赠资金或物资，帮助改善特困人员的生活。各地要完善救助供养资金发放机制，确保资金及时足额发放到位。各级政府要按照“谁举办谁负责”的原则，合理安排供养服务机构职工工资及建设修缮、设备购置、日常管理等经费预算。

（二）动态管理机制。各地要结合本地特困救助供养对象认定标准，建立健全特困救助供养对象定期复核制度，对已纳入保障范围的救助对象，要定期跟踪核查其家庭人口及收入、财产变化情况，及时进行动态调整。要建立公安、民政、残联等部门参与的特困人员信息动态报告机制，及时掌握特困人员增减及身份信息变动情况，不断完善保障对象有进有出的动态管理机制。

（三）社会力量参与机制。鼓励群众团体、公益慈善等社会组织、社会工作服务机构和企事业单位、志愿者等社会力量参与特困人员救助供养工作。采取公建民营、民办公助等方式，支持供养服务机构建设。加大政府购买服务和项目支持力度，落实各项财政补贴、税收优惠和收费减免等政策，引导、激励公益慈善组织、社会工作服务机构，以及社会力量举办的养老、医疗等服务机构，为特困人员提供专业化个性化服务。

五、保障措施

（一）加强组织领导。各地政府是所辖行政区内特困供养工作的责任主体，市民政部门统筹开展全市特困供养工作，各地民政部门负责本行政区域内特困人员救助供养组织实施工作。发改部门配合民政部门将特困人员救助供养纳入相关专项规划，支持供养服务设施建设。财政部门做好特困救助供养资金及相关经费保障工作。统计部门提供特困人员救助供养标准调整相关指标数据。人社、城乡建设、房产、教育、卫生计生等部门依据职责分工，积极配合民政部门做好特困人员救助供养相关工作。

（二）做好制度衔接。各地要统筹做好特困人员救助供养制度与城乡居民基本养老保险、基本医疗保障、最低生活保障、孤儿基本生活保障、社会福利等制度有效衔接。符合相关条件的特困人员，可同时享受城乡居民基本养老保险、基本医疗保险等社会保险和高龄津贴等社会福利待遇。纳入特困人员救助供养范围的，不再适用最低生活保障政策。纳入孤儿基本生活保障范围的，不再适用特困人员救助供养政策。纳入特困人员救助供养范围的残疾人，不再享受困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴。

（三）加强监督管理。市、县两级民政部门要将特困人员救助供养制度落实情况作为督查督办的重点内容，每年至少组织开展一次专项检查。加强对救助供养资金管理使用情况的监督检查，严肃查处挤占、挪用、虚报、冒领等违法违纪行为。

各地民政部门应将特困人员救助供养的申请条件、审核程序、救助供养标准等情况通过当地政府门户网站和民政信息网向社会公布。发挥社会监督作用，对公众和媒体发现揭露的问题，要及时查处并公布处理结果。

各地民政部门应完善责任追究制度，加大行政问责力度，对因责任不落实造成严重后果的单位和个人，要依法依纪追究责任。对构成违法犯罪的，依法移交司法机关。

黑河市人民政府

2017年10月30日