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当前，全国耕保形势依然严峻。尽管中央加大了对土地的宏观调控，严格了土地征用审批制度。但一些地方土地征而未用、撂荒、闲置的现象仍客观存在。其中一个重要原因，就是“政府成因”所占比重过大。

政府原因导致的土地闲置

从全国闲置土地案例来看，“政府成因”导致的闲置土地无论是宗数还是面积，都远超企业自身原因，所以有必要对土地闲置成因中的政府因素进行分析说明。

非净地出让导致交地时间延迟、土地闲置。土地非净地出让原因很多，其中根源性因素是被征地农民的补偿期望值与补偿方案不匹配。为加快报地进度，提高征地效率，一些地方的相关部门对建设用地组卷报批的前期工作做得不扎实，土地征收补偿方案未能被征地农民彻底了解，以致村民后期反悔现象时有发生。所以，政府虽然供了地，但由于征地拆迁工作进展艰难，交地时间被迫延迟，项目单位无法如期进场建设，达到规定时间即被认定为闲置土地。

规划的临时调整。随着城市建设、发展战略与功能定位的变更，相关规划可能须要不断调整。而当企业完成拿地后，若有关规划须调整，企业原有土地建设规划往往不能及时做出应对，以致后期土地因无法建设而被迫闲置。此外，一些企业因着眼于自身利益申请调整规划，用地单位和地方政府要重新进行协调、沟通，此环节若耗时过长，也会导致土地闲置。

建设审批程序繁琐。用地单位进场开工建设的前提是办理完毕《建筑工程施工许可证》，而办理此证的条件是依次办理好《建设用地规划许可证》、《国有土地使用证》、《建设工程规划许可证》等一系列手续。在此过程中，如果相关部门在任何一项环节中出现协调不当、拖延等情况，都会造成用地单位无法按时进场开工，由此导致土地闲置。

土地供应盲目。从结构来看，房地产、工矿仓储等用地闲置是闲置土地的主要构成部分。这主要是因为受宏观经济下行影响，招商引资工作压力加大，地方政府既要用完每年分配的用地指标，又要保证较高的供地率，这就导致一些地方供地心切，可能放宽项目预审限制条件，忽略了对开发企业综合实力、行业发展前景的预测及考量，以致出现企业前期超需求拿地，后期因资金不足而建设中断，或项目可行性方案虚构，导致在经济政策环境发生变化时推迟项目投产等现象。

用看得见的手破解闲置难题

1严格执行“净地”出让政策，灵活使用征地补偿方式。为防止土地闲置，相关部门首先应严格要求，对未完成“净地”标准的土地不得办理供地手续。同时，为减少征地纠纷，加快征地进度，笔者建议由政府或社会组织成立土地托管机构，通过签订土地流转协议，将农民一家一户的承包土地统一流转到托管机构，托管机构通过土地规模经营获得更高农业收益。农民通过土地流转获得稳定收入，同时也可根据自身条件从事工商业或成为农业产业工人，这样就使一部分农民不再依赖土地谋生，一旦发生征地，农民反应不会过于激烈，使征地工作能顺利完成。

2保障规划严肃性，推行多规合一。一方面，各级政府应降低规划调整的频率，杜绝“一任领导一个规划”现象的产生;另一方面禁止用地单位为追求经济利益随意调整规划限制条件。在此基础之上，通过推行多规合一，建立统一衔接、功能互补、相互协调、相互制衡的空间规划体系，保障规划对经济发展的引领作用。

3部门联动，共同遏制土地闲置现象。综合协调各部门工作程序，在界定审批法定程序的基础上，取消不必要的审批环节，提高政府部门工作效率，并通过拟定限时办结制度、责任追究制度等措施进一步加以完善规范。同时，理顺工作职责，形成国土牵头，发改、商务、建设、规划等相关部门共同参与、职责明确的良性监管体系，并积极借助现代化网络通信和信息技术，加大批后监管的精细化管理力度。

4强化供地计划管控，保障精准供地。地方国土部门在土地报批前增加用地意向统筹环节，通过与用地单位签订“用地意向协议书”降低批次报地的盲目性。同时借助用地预申请制度，对用地意向单位的资金实力、开发能力等进行择优筛选，保障土地后期利用的高效性。同时，国土部门在制定供地计划时，应对土地市场、经济形势、政策环境以及有关行业发展趋势进行研断，在经济增速放缓情况下，适当调整供地政策，降低整体或某些行业的供地规模。

5利用经济手段激发企业开发建设的积极性。一是推行履约保证金制度。在出让公告、批前公示或土地招标拍卖挂牌文件中明确履约保证金收取金额，根据项目开发建设进度和验收投产情况分阶段返还，未按约定实施建设的，扣缴相应违约金，并将其违约行为列入信用档案，限制其再拿地或给予其他惩罚;二是鼓励企业开发利用闲置和低效用地。如通过减免有关税费，鼓励企业利用闲置和低效工业用地建设标准化厂房，建设完成后允许在土地、房地产有形市场公开出租或出售，也可由政府按市场价格收购或租赁，既保障原企业的不动产权益，又可增加盘活低效用地的途径;三是适当提高工业地价，综合考虑土地取得成本、地区经济发展水平、产业集聚状况、周边地区地价等因素科学确定工业地价，使土地价格真实反映土地市场供求关系和土地价值;四是在确定单宗土地规模时，应对项目的建设规划、发展前景，以及意向用地单位的综合实力等进行综合考量，科学确定单宗土地供应面积。对于用地规模需求确实较大的项目，建议采取分期供应、就近预留的供地方式。