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新型城镇化的对立面是旧的城镇化，旧的城镇化的问题在哪里呢？在于比较狭隘地理解城镇化，以为城镇化就是盖房子，就是土地开发，让农民上楼。但是，农民上楼后，相关问题解决了吗？并没有。

新型城镇化之所以新，关键是突出了以人为核心，以人为核心的城镇化所涵括的内容十分广泛，我认为最重要的是四个方面，即作为城镇化主体的人自身的生产方式、生活方式、文明素质和社会权益所发生的重大变化，这四方面就是人们进入到现代文明体系的过程。

对于我们来说，从生产方式来看，人的城镇化具有重大意义，中国正经历着全世界历史上最大规模的城镇化进程，人们面临的不仅是居住方式的变化，更重要的是生产运作的体制、机制所发生的变化，即产业形式的变化。我历来认为城镇化不意味着放弃农业，其实农业也可以进入到现代产业链条，用一些技术标准去要求。除了农民、农民工进入到城镇工业、服务业就业，完成市民化的形式外，还可以让农民就地城镇化，学会和接受现代产业运营方式，这也是城镇化的重要方式，即劳动者与现代产业运营方式接轨。

人的城镇化表现在生活方式的转变上，是指农村居民进入和融入现代文明的生活方式的过程。最近一些地方政府简单地提出用户籍取消来解决问题，但我认为生活方式的转变并不是户籍名称的转变，而是真正实现生活具体内容方方面面的转变。为此，需要建立城市生活方式指标体系来测量。比如华西村、高碑店，虽然名义上是农村户籍编制，但已经实现现代化生活方式转变，因此现代化的生活方式是一个核心要素。

城镇、城市生活也要求每一个人具有较高的公共意识和公民素质，人的城镇化也是指参与城镇化的每一个人的文明素质的形成。城镇人口聚集，人必须要接受现代文明训练。我们传统农村以及不少地方确实缺乏这方面的训练。在城镇、城市尤其是大城市，如果不遵守公共秩序、公共卫生规范，人口密集、巨型人口的乘数效应就会造成巨大灾难。

我们这个民族自古就是城乡分野，古代城里人叫国人，乡下人叫野人，那个时候中国是全世界盖城墙最多的国家，筑城就是把城里和城外分开，所以我们国家的城乡分野不是今天形成的，有长期的历史原因。城乡分野、城乡分割的二元体制的突出问题是权益上的不公平、不公正。为此，城镇化就要建立和完善一整套包括权利公平、机会公平、规则公平的制度、体制、机制。

其实城镇化和市民化是中国历史上一个巨大的进步，倘若有一天真的能让绝大多数人口市民化，这种市民化除了指生产方式、生活方式和文明素质的改变，更多的应该是指让绝大多数人口享受到和城市居民一样的公共福利、社会保障，意义十分重大。当然难度和压力也是很大的。

全世界社会福利保障做得比较好的，往往是人口较少的地区，例如北欧斯堪的纳维亚半岛地区，包括丹麦、瑞典、挪威、芬兰等，大多为几百万人口的国家，而中国的社保养老全覆盖是针对13.7亿的人口规模，压力可想而知。

最近我们在全国范围内进行了一次抽样调查，首先是关于农民工是否愿意回到农村。调查表明，70%以上的农民工不打算回乡就业，80%的农民工不愿意再选择在农村工作，老一代还好，越年轻的越不愿回乡务农，只有3.8%的“90后”农民工表示，能够或愿意回村庄务农。

其次是关于市民化过程中农民愿意选择留在哪里的问题。结果发现80%的农民工愿意选择在县级或县级以上的城市定居，而全国农村户籍人口中，有超过20%的人已经在各级城市中购房。农民想进城有两个目的，一是孩子上学，二是老人就医，而好学校、好医院都在县或县级以上城市中，在具有一定规模、集约性和融合度比较高的城市里。

可见，未来中国城镇化、城市建设，突出县城和县级以上城市发展具有合理性，人口聚集到一定规模创造的就业机会倍增，规模大一些的城市竞争力强。

推进市民化和城镇化，城市需要从就业、户籍、子女教育、保障四个方面来推进各项任务。

如果我们没有为农民创造一个就业体系，没有给他们培训出他们能够适应就业任务的技能的话，城镇化就是空话。就业是城镇化的核心，我们在城镇化的样本调研中也证明，所有做得好的地方都是创造了新的产业链条，因此，城市需要做好两件事，一是提供新的产业机会，二是给农民工做好就业培训。

根据分类指导原则，分层次、分阶段推进户籍制度改革。最难的在于超大城市，目前超大城市放开户籍政策仍不太现实。应根据实际情况，在多种类型的城市尝试适度降低户籍门槛和准入条件，对于绝大多数大中城市而言，则应进一步实验如何降低准入条件，鼓励和吸纳更多有条件的农民工进城落户，小城市则应全面放开。率先实现市域、省域内的人口自由流动，再逐步推进跨省流动。

最近，国务院关于支持农业转移人口市民化的文件提出，要将农民工随迁子女的义务教育纳入公共财政保障范围，还提出要逐步完善并落实中等职业教育免学杂费和普惠性学前教育的政策，这些政策对于解决农民工子女教育问题会起到积极作用。

实现包括户籍人口和流动人口的常住人口的保障覆盖，将是城市面临的重要难题。在社会保障方面，现阶段先行推进省域范围内的社会保障统筹，江苏、广东等地已开展省内统筹的实验，其经验值得借鉴。在此基础上，逐步制定并完善全国范围的社会保障跨省转移续接办法，可在农民工流出大省和流入大省进行社会保障转移支付的跨省实验，并逐步向全国推广。

此外，农村核心是土地问题，农民最大的资源仍然是土地，包括宅基地和耕地。目前，有些地方做过土地流转和资产抵押试验，土地问题处理得好，有利于中国农村的改革，对于推进新型城镇化和市民化都大有益处。

（作者为清华大学社会科学学院院长）