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云南省曲靖市农村土地流转呈现出流转速度日益加快，流转规模逐步扩大，流转范围广，流转形式多样化的态势。以下是云南曲靖市农村土地流转发展态势及相关解读：

一、云南曲靖市农村土地流转发展态势

据曲靖市农业局统计资料显示，截止2013年底，曲靖市农村土地承包面积425.85万亩，到2013年底土地承包经营权流转面积60.88万亩，占农村承包面积的14.3%，比2012年底的39.61万亩增加21.27万亩，增长53.7%。

农村土地流转形式和流向多样化。据调查，按农村土地流转形式划分：转包土地8.01万亩，占土地流转面积的13.2%,出租土地34.94万亩，占土地流转面积的57.4%,互换土地8.31万亩，占土地流转面积的13.7%，转让土地1.94万亩，占土地流转面积的3.2%，股份合作土地0.52万亩，占土地流转面积的0.8%，其他形式流转土地面积7.16万亩，占土地流转面积的11.7%。

按农村土地流转流向划分：流转入农户的34.88万亩，流转入农民专业合作社的4.92万亩，流转入农业龙头企业的8.62万亩，④流转入其他经营主体的12.46万亩，分别占流转总面积的57.3%、8.1%、14.1%、20.5%。

二、云南曲靖市土地流转呈现八大新特点

一是土地流转主体多元化。随着农业产业结构调整力度的加大，迫切需要土地由分散经营向连片种植、集约经营转移。

二是流转范围扩大化。随着中央一系列惠农强农政策的贯彻落实，农民种地的成本有所降低，种粮积极性进一步提高，流转的土地由当初主要是四荒地、机动地和无人种植土地扩展到以创造经济价值为目的所有类别耕地。

三是土地流转形式多样化。从农村土地流转的发展历程来看，农村土地流转形式不断趋于多样化，并逐步向市场化方向发展。

四是土地流转经营规模化。由于土地逐步由农户之间的零碎流转向成片出租流转发展，使主导产业得以实行连片种植，形成规模化经营模式，为产业结构调整、促进农业产业化经营提供了新途径。

五是土地流转用途多样化。随着中央一系列惠农政策的实施以及农村经济的不断发展，流转用途从种植业向养殖业和农产品深加工等综合经营模式发展。

六是土地流转的地区分布不平衡化。不同区域的农业资源条件和经济社会水平各不相同，不同区域农村土地流转的规模和形式也各不相同，呈现出明显的区域分布不平衡态势。水热资源、地理位置、交通条件等方面的好坏，直接决定了农村土地流转面积的大小。

七是土地流转服务逐步规范化。农村土地流转规范化管理正在得到各级党委政府的重视，一些县和乡镇成立农村土地流转服务中心，专门为土地流转提供全方位的服务，使土地无序流转正逐步向有序流转方向转变。

八是土地流转速度加速化。全市农村土地流转起步始于上世纪九十年代中后期，由于当时农村劳动力大部分还在依靠土地解决温饱问题，外出务工人员较少，土地流转速度缓慢，每年只增加两三万亩的流转土地。

三、云南省曲靖市政府引导农村土地有序流转

曲靖市农村土地流转加速，并且呈现出一些新特点，如何顺应发展趋势，引导农村土地规范、有序流转，成为当地政府和农业主管部门特别关注的意见大事。

在研判形势、趋势、现实状况、深入实地调研的基础上，曲靖市采取了一些具体措施，引导农村土地规范、有序流转。

一是广泛宣传发动，提高思想认识。农村土地流转是新的农村经济形势下，顺应历史潮流而产生的新生事物，对推进适度规模经营，有效解决人地矛盾，提高土地生产力具有十分重要的意义。

二是加强组织领导，成立工作机构。各级党委政府把农村承包土地经营权流转作为深化农村改革的重要任务来抓，主要领导亲自过问，分管领导具体负责，农业部门贯彻落实，纳入工作议事日程高度重视，大力推进农村土地流转工作。

三是先行开展试点，探索服务内容。由于农村土地流转是一项逐步规范的全局性工作，事关党的农村政策贯彻落实、农民群众切身利益，工作好坏直接影响着农村社会稳定，各县（市）区在启动时都采取了积极稳妥的态度开展此项工作。

四是培育流转主体，搞活土地流转。土地流转的目的不仅在于增加规模经营主体（流入方）收益，而且农民（流出方）也要受益，从而实现双赢的良好态势。

五是强化流转服务。农业部门以及农村土地流转服务中心结合农业农村工作实际，因地制宜的为新型经营主体提供产前、产中、产后服务。

六是健全完善机制，创建服务平台。一要建立农村流转土地信息登记备案制。二要健全土地流转服务机制。三要完善土地流转纠纷调解仲裁机制。

四、云南曲靖市土地流转效果效果显著

在采取一系列政策措施后，曲靖市农村土地的合理流转，提高了农村土地利用率，有效整合了农业资源，产生了比较显著的经济效益和社会效益。

一是土地流转促进了农业资源的合理流动与有效配置。农村土地流转促进农村土地资源在土地经营者之间的合理流动，优化土地资源配置，加快农村土地规模化、集约化的进程，克服家庭经营的局限性。

二是土地流转推动了高原特色产业发展。农村承包土地流转后，大部份用于蔬菜、林果、生猪和现代科技示范园等优势产业和特色产业，做到了优势产业不断发展壮大，特色产业不断涌现，推动了农业适度规模经营。

三是土地流转促进了农业产业化经营发展。农业龙头企业在获得土地经营权后，把农业的产前、产中和产后诸环节连结成紧密的产业链条，有效解决了农户小生产与社会大市场的矛盾，促进了传统农业向现代农业的转变。

四是促进了农村劳动力的有效转移。在保留农民土地承包经营权不变的基础上，实现农村承包土地的所有权、承包权、经营权分离，通过土地承包经营权流转的方式，不但将农民从土地上解放出来，从事效益更高的工作，而且维护了农民的土地承包权益，解除了农民离土离乡的后顾之忧。

五是土地流转推动了新农村建设。农村土地流转，解决了人多地少矛盾，促进社会主义新农村建设。

六是推动了农村组织创新和新型经营主体的发展。

七是土地流转增加农民就业机会和经济收入。加快农村土地流转，带动土地规模经营，促进了农业增效、农民增收。

五、云南曲靖市农村土地流转尚存诸多问题

从曲靖市农村土地流转的探索实践来看，土地流转进程中还存在诸多困难和问题。具体表现在几个方面。

土地流转机构体制不健全。《农村土地承包法》《农村土地流转管理办法》等法规虽然将土地流转管理的职能赋子乡镇人民政府和县级农业主管部门，但多数县乡村均未建立土地流转领导机构、工作机构和服务机构，也没有制订出台市县政府级的土地流转指导性文件、工作职责和制度体系。县级业务主管部门因缺人员、缺经费而未能很好地发挥作用；由于乡镇撤销农经站，或者并入农业综合农业服务中心，或者并入社保服务中心，或者并入经济管理办公室，相关职能职责的调整不到位，造成不少地方农村土地承包、农业承包合同管理、农村土地承包经营权流转、农村土地承包经营权纠纷调解等工作机构、工作职能、工作人员工作经费落实不到位，严重影响农村土地流转健康有序发展。

土地流转程序运作不规范。目前，农村土地流转在一定程度上还存在着自发性、随意性、分散性和盲目性，有的虽然经过有关组织统—发包，但仍处于无序流转状态。一是流转主体不合规。大多农地流转没有承包方的书面委托，而是以村组为单位造册登记，农户在花名册上签字表示同意流转，以签字代委托，容易产生土地流转纠纷。二是一些耕地、园地流转无书面合同。从调查统计看，全市签订农村土地流转合同12.48万份，其中，口头合同5.69万份，占总体的45.6%，规范的合同只有44652份，占44.18%，集中反映在农户间的代耕、转包、互换等自由流转形式上。三是存在私自流转行为。农户私自流转，这些流转的农地尚未经土地所有者村集体同意，有的擅自改变土地的农业用途。四是书面合同不规范。土地流转中，虽然大多数是经乡镇、村组集体统一组织发包签订的土地流转合同，但存在要素不完整、内容不合理、流转期限达50年左右的情况。五是文书档案不完善。许多地方尚未建立土地流转存档备案制度，协议签订后，乡镇管理部门没有鉴证、存档和备案，村组也都没有存档备案，因而多数基层组织领导对土地流转底子不清、情况不明，县级主管部门对全县土地流转的真实情况也知之甚少。

土地流转意识不强烈。土地是农民赖以生存的最基本的生产资料。近年来，因征用土地频繁，大多农民盯牢征地补偿款，加之农民恋土情结较为严重，认为只要有了土地，生活就有了保障，宁可粗放经营，甚至不惜撂荒弃耕，也不愿将土地流转出去。特别是取消农业税实行粮食补贴后，—些私自流转出去土地的农民，又开始收回原有承包地自己耕种。同时，部分农民对土地流转政策心存误解，认为土地流转就是对承包地的重新调整，担心土地流转后，失去承包经营权：部分农民小农经济思想意识严重，小富即安，投资兴业怕担风险，务工经商怕丢地权，满足于守土经营或交亲戚耕种比较放心。

土地流转信息和管理服务滞后。当前，由于基层流转服务机构不健全，没有建立健全农村土地流转信息网络平台，导致土地流出、流入信息不灵，往往出现农户有意转出土地却找不到合适的经营主体，而需要土地的新型经营主体又难以找到有流转土地意向的农户，只好将土地撂荒或粗放耕种，造成转入转出两头难，既浪费土地资源，又影响了土地资源的合理流动和优化配置。土地流转没有实行登记备案制度，所有乡镇都没有建立流转台帐，即使有的签订了合同或协议也没有到乡镇农经部门鉴证、存档和备案，对流转情况缺乏相关备案登记和土地承包经营权转让变更手续，合同文本也没有统一，致使农经部门对土地流转的真实情况难以掌握，一旦发生土地纠纷，由于无依据，无法进行审核，不利于纠纷及时解决。另外，一些县、乡还没有建立农村土地承包合同纠纷仲裁机构，发生流转纠纷时，没有权威的调解仲裁机构来及时处理，流转双方相互扯皮，影响正常生产生活和农村社会稳定。

农村土地流转价格形成机制和补偿机制匮乏。相同区域土地流转价格相差较大，农村社会和谐稳定隐患较大。农村土地流转关键是流转价格，付少了，农户不愿意流出土地；付多了，土地经营者承担不了。当前，由于农村土地流转价格机制的缺失，农户流转土地缺乏可供参考的价格体系，有的农户不敢要价，土地流转价格较低，有的农户漫天要价，使经营者闻风而逃。由于土地流转价格补偿机制的缺失，农业经营比较效益较低，即使是合理的土地流转价格，经营者偶遇天灾，也难以获得自己应得的经营收益，严重的，甚至难以补偿自己已付出的土地流转费。有的基层干部没有用发展的眼光看待土地流转，轻率的低价出租土地，特别是大宗土地，出租费用低廉、出租周期太长，土地不能升值，集体没有收入，群众没有实惠，长此以往，土地流转纠纷日益增加；有的基层干部没有充分发扬民主，只凭自己的主观意愿就将集体或农户的土地流转，农户被动的签订由企业主按有利于自己的条款设计的合同，给当地干部群众造成了不必要的损失和麻烦，群众意见较大。

流转机制不健全以及流转主体发展缓慢。农村土地流转尚处于初级发展阶段，流转市场仍处以自发状态，流转主体、流转中介服务组织、流转交易平台等市场要素缺乏，难以形成有效的市场供求对接机制；缺乏明确的土地流转政策扶持导向和扶持政策体系，土地流转激励机制尚未建立，导致农村土地流转的主力军—农业龙头企业、农民专业合作社、家庭农场、种养业大户等有市场竞争力的新型农业经营主体进入流转市场的数量少、规模小，影响了土地流转步伐加快，规模不大。

土地流转区域发展不平衡。思想认识到位，领导重视到位、工作措施到位，经济、区位、资源、竞争优势明显的地方，土地流转工作开展的有声有色，流转面积较大，流转形式丰富多样。经济、区位、资源、竞争等比较优势较弱的地方，由于受地理位置、交通条件的影响，土地流转面积较少，流转形式单一，流转速度进展缓慢。

土地流转市场准入机制缺位。农村土地流转的原则是“依法、自愿、有偿”，同时也规定不能改变土地的农业用途，由于没有建立市场准入机制，对违反政策法规和科学用地的行为不能有效加以制止和处置，在土地流转实际工作中产生了许多违规事件。一些基层组织和群众流转土地时，由于没有政策规定要到农业部门登记备案，即使土地流转了农村土地主管部门也不知道，客观上导致流转失去监控；由于机构不全、人员不足、经费缺乏，使基层农经站难以工作到位，主观上导致不能有效的依法、依规监管农村土地流转；有的地方只看到眼前利益，没有从政策法规和科学用地的角度考虑，违规流转和过度使用土地，使土地营养结构大量损失。据调解调查，在土地流转中，流转用于种西瓜的面积3035.34亩，种蔬菜的77334.72亩，种苗木的36886.16亩，种三七的21272.9亩，种桉树的15820亩，用于其他非农产业的37781.07亩，以上合计面积111795.47亩占总流转面积的24.2%。这些土地流转项目或者已经改变了农用地的性质，或者对土壤营养结构产生不良影响，长期下去，随着农村土地流转规模的日益扩大，将对我市农村经济和农业生产产生极不利的影响。

六、云南曲靖市土地流转需完善体制机制

农村土地流转以是大事所趋，但现有的体制政策等领域，还有许多方面需要进一步明确和完善，以推动土地流转更趋规范。

一、要加强领导，奠定农村土地流转的组织基础

完善机构和工作机制，形成土地流转服务体系。县、乡要成立土地流转服务中心，村委会也要安排专人负责本村的土地流转工作，形成在党委政府领导下的农村土地流转服务机构，做到有机构、人员、经费办事的工作体制。同时，要结合农村实际制定土地流转服务机构工作规则，土地流转管理办法等方面的工作规程，形成依法开展各项服务工作的保障机制。

二、要建立健全土地流转工作制度，为土地流转双方提供优质服务。

在推进农村土地流转和发展规模经营过程中，要加强管理和指导，建立健全土地流转的各项制度，强化土地流转信息咨询服务，规范土地流转合同的登记管理，及时调解土地流转纠纷，维护各方利益，确保土地流转和规模经营规范有序，使农村土地流转步入健康发展轨道。

一是建立土地流转备案制度。要建立土地流转备案、登记制度，规范申请、登记、备案、监管等相关手续的办理程序。承包方转让承包土地，发包方同意的，应当及时向乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门报告。发包方对承包方以转包、出租互换等方式流转承包土地的，应当及时办理备案，并报告乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门。乡（镇）应当建立农村土地承包权流转情况登记簿，及时准确记载农村土地承包经营权流转情况。

二是建立流转合同管理制度。规范的农村土地流转合同是明确双方法律效力的法律文书，无论以何种方式达成流转意向的，都要按统一的流转合同规范文本签订流转合同。乡镇农经部门负责对合同进行审查、监督、登记、立卷、归档，实行制度化和规范化管理。流转双方要在平等互利的基础上，签订书面土地流转合同，明确流转的形式、数量、期限、条件和双方的权利和义务；涉及承包土地田块变动的，要及时办理承包权证变更手续，合同的签订和变更应到及时当地政府的土地流转部门进行备案。

三是建立流转土地价格评估制度。完善农村土地流转价格形成机制和补偿机制，逐步建立农村土地流转指导价格、最低保护价格、正常增长价格体系。目前，土地使用权的价格多是流转双方自由协商确定，缺乏科学评估依据，要建立农用土地评估机构，以土地流转前的评估作为确定流转价格的依据。

四是建立农村土地流转信息网络平台。加快建立村市、县、乡、村四级整体联动的土地流转信息互联网络，实现信息资源共享。加强人员培训，建立一支熟悉政策、精通业务、服务优质的土地流转市场管理服务专业队伍。及时收集需要流转土地的资料，随时更新土地流转信息，完善服务手段，为土地流转交易双方提供优质、高效、科学、适应、便捷的信息服务。

五是建立流转主体农业经营能力审查制度、风险保证金制度。有关部门要对流转经营主体的资信情况、经营能力、项目的可行性等进行审查，努力使引入的经营主体和经营项目具有较高的经营水平、管理能力和履约能力，防止因经营主体经营不善而导致损害农民利益的事件发生。完善土地流转风险保障机制，建立农村土地流转履约保证金制度，维护土地流转双方合法权益。明确农村土地流转的当事人在流转合同中约定履约保证金和风险保障金数额、保管单位等。一次性流转土地规模较大的，可积极推行流转行为担保。

六是建立土地流转纠纷调解仲裁机制。依据《农村土地承包纠纷仲裁办法》的有关要求，不断加强和完善农村土地承包经营纠纷仲裁机构建设，真正做到名副其实的调处和仲裁辖区内发生的农村土地承包经营纠纷案件，为农村土地流转的快速发展提供有效保障。

三、强化政策支持力度，加快土地流转步伐

从财政扶持，信贷支持及税收优惠等方面出台具体实施措施。

四、完善农村社会保障机制，有效解决土地流转后群众的后顾之忧

建立和完善农村社会保障机制，加快农村社会保障制度改革，建立适合现代农村经济发展水平的社会保障制度，使农民在基本生活、医疗、养老、社会救助、子女教育、农民工权益和抚恤优待等方面得到保障，解除农户土地流转的后顾之忧和心里障碍，从而降低农民对土地的依赖程度，使农民安心、放心的流转土地。

农村土地流转已是大势所趋，对出现的新情况、新问题需要在更高层面出台与之相适应的政策措施，尤其是对政府及农业相关部门如何组织、规范、引导、服务发展迅速的土地有序流转已经迫在眉睫。

云南省曲靖市已经对如何引导农村土地规范、有序流转进行了大胆探索和实践，从实践过程和结果看，具有可借鉴意义。

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