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寸土寸金的上海，发展一直受土地瓶颈的制约，而在郊区有大片的农业用地由于未集约利用，生产效率低下；但一方面，一些大量的农村建设用地则因为制度因素难以直接利用，对于农村土地流转在上海一直是相关职能部门重点突破的领域。以下是关于上海市农村土地流转发展态势及相关政策解读：

上海市农村土地流转发展态势

从上海市农业委员会获悉，在2009年启动的上海稳定完善农村土地二轮延包承包关系工作目前已经完成，一共涉及了上海9个区县、97个涉农乡镇、1113个村。至2011年11月底，承包合同签订率为99.68%，权证发放率已达99.44%。

而进入2012年，对于土地流转的研究与实践则推动迅速。1月16日，上海市农委发布了8号文《关于切实加强土地流转管理工作的通知》，而在2月1日，上海市农委针对上海的土地流转组织召开了一次专题的工作会议，上述9个涉农区县分别介绍了各自在土地流转管理的经验，这些经验和方法也将被推广开来。

但一些制度上的掣肘也在依稀被揭开。上海农委8号文甚至提及：土地流转中，对于土地需求量大的地区，要探索建立公开公平的出让程序，通过招拍挂等办法，将土地优先流转给生产技术高、经济效益好的企业和经营者。

农村土地流转市场全面建成

据悉，为了推进土地流转，上海的农村土地承包经营权流转市场目前已全面建成并开始运行，目前已经累计建设完成74家乡镇流转管理服务中心，基本实现上海涉农地区承包地流转管理与服务的全覆盖。

按上海的规定，上海的乡镇流转管理服务中心至少配备3至5名管理人员，每个村则设置1名流转信息员；由于土地流转繁杂涉及众多法律及补偿问题，上海农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系也已形成。

上海市农村土地流转相关政策解读：

关于上海市农村集体土地使用权流转的试点意见

沪府办【2001】54号

实行农村集体土地使用权流转（以下简称土地流转），可以盘活农村土地资源，提高土地资源利用率，带动农村土地升值，更好地解决“三农”问题，促进农业结构调整，增加农民收入，加快农村城镇化。土地流转为加快实现工业向园区集中、人口向城镇集中、土地向规模经营集中提供了巨大的空间，有利于探索一条郊区工业化、城镇化、农业现代化发展的新路。

为了进一步落实党的十五届五中全会精神，要在坚持家庭承包经营制度的前提下，按照“土地确权、三权分离、价值显化、市场运作、利益共享”的方针，加快建立土地流转机制。现结合实际，提出本市土地流转的试点意见如下：

一、土地流转的主要原则

（一）土地政策连续性与开创性相一致。在土地流转中，既要贯彻《土地管理法》的规定，严格按照法律和政策办事，保证农村土地政策的连续性，又要坚持求实的态度，在贯彻的办法上锐意创新，有所突破。

（二）加快郊区建设发展与保护耕地相一致。在土地流转中，既要满足郊区建设对土地的需求，又要严格保护耕地，确保郊区建设占用耕地的占补平衡，实现土地流转成为土地市场化和法制化。

（三）鼓励土地流转与尊重农民意愿相一致。在土地流转中，既要降低农村土地开发的初始成本，利用土地级差效益，促进郊区经济发展，又要坚持土地流转建立在农民自愿的基础上，保障农民合法权益，维护社会的稳定。

（四）土地流转方向与土地利用规划相一致。土地流转要符合全市土地利用总体规划和上海城市总体规划的要求，流转的方向要与土地利用分区用途管制相一致，使流转成为土地合理利用和规划实施的重要途径之一。

二、土地流转的主要方式

（一）实行对农用地和建设用地有偿、有期限流转，农民宅基地有偿置换。

（二）农用地在土地承包期限内，必须坚持在承包户自愿的前提下，允许农民通过转包、转让、入股、合作、互换等方式，将承包土地使用权向专业大户、合作农场和农业园区等流转，发展农业规模化经营。

（三）集体建设用地可通过土地使用权的合作、入股、联营、置换等方式进行流转，鼓励集体建设用地向城镇和工业园区集中。

（四）鼓励农民宅基地实行复垦后进行有偿置换。

三、农用地使用权的流转办法

（一）经土地承包者同意、所在乡镇人民政府土地承包合同管理部门鉴证，农用地使用权在农户之间、农户与农村集体经济组织之间、个人与社会各法人之间均可进行合理流转，流转价格在双方自愿协商的基础上，按市场价格确定。

（二）鼓励农村集体经济组织有偿反租农户承包地使用权，通过农业基础设施改造和农田整理，再将农用地使用权转包给农业生产大户或农业企业。

（三）农村集体经济组织可以以土地使用权合作、入股等方式，参与苗木生产基地、江河涵养林、沿海防护林，以及生态公益林的建设和开发。

（四）鼓励国内外投资者投资农业项目。投资者可采用租赁方式取得土地使用权，政府有关部门不再收取土地使用费。

四、集体建设用地使用权的流转办法

（一）集体建设用地要充分挖掘和合理利用存量土地，尤其是集体建设用地中的闲置土地。

（二）鼓励工业用地向规划的工业园区集中。鼓励工业园区以外的集体经济组织，通过土地使用权合作、入股、联营、置换等流转方式，取得工业园区内土地使用权。

（三）允许采用土地使用权的合作、入股、联营、置换等流转方式，参与兴办除商品房开发以外的工业、商业、旅游、娱乐、金融、服务业等经营性项目的建设。土地流转的收益可以一次性或分期取得，流转地价应充分体现土地的用途级差和地区级差。

（四）允许农村集体经济组织以土地使用权的合作、联营、置换等方式，参与基础设施建设。对基础设施建设产生升值潜力的土地，实行储备制度，并将土地增值部分的收益用于基础设施投资和农民安置等。对参与合作的农村集体经济组织，应按照高于农用地流转的补偿标准给予收益回报。

（五）对市政交通建设项目、试点城镇建设用地（含商业、旅游、娱乐、金融、服务业、商品房等经营性建设项目用地），可以实行一次征用、分期付款的办法；也可以借鉴土地流转的办法，实施土地征用，即在交纳国家规定的税费后，在确保农民能获得长期稳定的股权收益的前提下，将农民应得的安置补偿费等折股投资。

五、农民宅基地的置换办法

（一）实行农村宅基地复垦后有偿置换。农民可将原宅基地自行复垦后，退还给农村集体经济组织，耕地复垦费归其个人所有；宅基地由集体经济组织统一复垦的，耕地复垦费中，8l%归农民所有，20％归集体经济组织所有，用于复垦成本。

（二）除规划确定的城镇建设区、中心村外，农民愿意退出宅基地、进城镇购房的，可以按照原农户宅基地的标准，享受返回土地出让金和耕地占用税等优惠政策，购置相应面积的商品房，并发给其商品房权证。

（三）农民通过宅基地置换进镇建造的房屋，其权证按农村个人建房办法办理，其房屋可转让给符合农村个人建房条件的购房者；居民可在支付集体土地补偿费和国有土地出让金后，换领房地产权证。

六、土地流转中的农民利益保障

（一）维护农民的基本权利。对土地流转后的离土农民，实行“三个不变”，即集体经济组织成员的身份不变，集体经济组织内部的待遇不变和土地入股后的收益权不变。同时，对实施土地流转后的农民，要创造更多的就业机会。

（二）建立农村集体土地流转基金。土地流转收益除按规定足额缴纳国家有关税金和农村社会养老保险基金、按农民正常收人进行收益分配外，剩余部分应建立农村集体土地流转基金，主要用于土地流转的风险补偿、农民补充保险和发展农村集体经济等。

（三）原已经办理土地使用手续的集体建设用地，按有关政策重新办理征用土地手续的，允许农民“农转非”，并予享受征地农业人口就业养老安置政策。

七、土地流转的管理

（一）加强土地流转的产权管理。明确农村集体土地所有权的主体为村集体经济组织或村民委员会。由区县房地局按照国家规定的管理程序，对农村土地进行调查、登记、发证、建档等权籍工作。同时，要进一步完善土地承包制，把承包权落实到户，实现人随地走；在土地流转时，农民可以土地折股，以股权形式参与分配。

（二）加强土地流转的价格管理。逐步建立以基准地价为指导，市场地价为主导，保护地价为补充的价格调控机制。

（三）加强土地流转基金的管理。村集体经济组织或村民委员会要成立土地流转基金管理委员会，对流转基金的收入来源、收益对象、收益分配和集体经济组织成员社会保障水平等实行民主管理和监督，保障基金的保值增值。乡镇政府要加强对基金使用管理的监督。

（四）加强土地流转的审批管理。制定土地使用权流转的审批程序，规定市、区（县）两极土地流转审批的规模，授权所在区县土地管理部门予以办理相关手续。土地流转由流转方与被流转方签订流转合同（使用统一规范的格式文本）。农用地使用权流转合同需经乡镇政府土地承包合同管理部门鉴证。集体建设用地使用权流转的管理部门为区县及其以上地方政府。

八、土地流转的试点

本试点意见中的农用地之间的流转和农民宅基地的置换，待规范化的操作办法出台后,可在部分区县先行试点；农用地向集体建设用地的流转，可先在郊区市政交通项目和已经正式启动建设的试点城镇进行试点，取得经验后再逐步推广。

本试点意见由市计委会同市农委、市房地资源局负责解释。

上海市发展计划委员会

上海市农业委员会

上海市房屋土地资源管理局

二00一年九月十二日