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2016年8月5日公布的《国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》，确定十大政策保障农民进城。

此次出台的通知，从保障教育权利、创新城乡基本医疗保险、统筹城乡社保体系、加大就业支持等十个方面为财政政策支持农业转移人口市民化提供了“路线图”。

支持农业转移人口在城市落户方面，通知明确中央财政建立农业转移人口市民化奖励机制，奖励资金根据农业转移人口实际进城落户以及地方提供基本公共服务情况，并适当考虑农业转移人口流动、城市规模等因素进行测算分配，向吸纳跨省（区、市）流动农业转移人口较多地区和中西部中小城镇倾斜。

十大政策保障农民进城

（一）保障农业转移人口子女平等享有受教育权利。地方政府要将农业转移人口及其他常住人口随迁子女义务教育纳入公共财政保障范围，逐步完善并落实中等职业教育免学杂费和普惠性学前教育的政策。中央和省级财政部门要按在校学生人数及相关标准核定义务教育和职业教育中涉及学生政策的转移支付，统一城乡义务教育经费保障机制，实现“两免一补”资金和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带，落实好中等职业教育国家助学政策。

（二）支持创新城乡基本医疗保险管理制度。加快落实医疗保险关系转移接续办法和异地就医结算办法，整合城乡居民基本医疗保险制度，加快实施统一的城乡医疗救助制度。对于居住证持有人选择参加城镇居民医保的，个人按城镇居民相同标准缴费，各级财政按照参保城镇居民相同标准给予补助，避免重复参保、重复补助。加快实现基本医疗保险参保人跨制度、跨地区转移接续。

（三）支持完善统筹城乡的社会保障体系。加快实施统一规范的城乡社会保障制度，中央和省级财政部门要配合人力资源社会保障等有关部门做好将持有居住证人口纳入城镇社会保障体系和城乡社会保障制度衔接等工作。

（四）加大对农业转移人口就业的支持力度。中央和省级财政部门在安排就业专项资金时，要充分考虑农业转移人口就业问题，将城镇常住人口和城镇新增就业人数作为分配因素，并赋予适当权重。县级财政部门要统筹上级转移支付和自有财力，支持进城落户农业转移人口中的失业人员进行失业登记，并享受职业指导、介绍、培训及技能鉴定等公共就业服务和扶持政策。

（五）建立农业转移人口市民化奖励机制。中央财政建立农业转移人口市民化奖励机制，奖励资金根据农业转移人口实际进城落户以及地方提供基本公共服务情况，并适当考虑农业转移人口流动、城市规模等因素进行测算分配，向吸纳跨省（区、市）流动农业转移人口较多地区和中西部中小城镇倾斜。

（六）均衡性转移支付适当考虑为持有居住证人口提供基本公共服务增支因素。中央财政在根据户籍人口测算分配均衡性转移支付的基础上，充分考虑各地区向持有居住证人口提供基本公共服务的支出需求，并根据基本公共服务水平提高和规模增长情况进行动态调整。省级财政要参照中央做法，在对下分配均衡性转移支付资金时考虑为持有居住证人口提供基本公共服务等增支因素，增强县级政府财政保障能力，鼓励中西部地区农业转移人口就近城镇化。

（七）县级基本财力保障机制考虑持有居住证人口因素。完善县级基本财力保障机制奖补资金分配办法，中央和省级财政在测算县级相关民生支出时，要适当考虑持有居住证人口因素，加强对吸纳农业转移人口较多且民生支出缺口较大的中西部县级政府的财力保障。县级政府要统筹用好资金，切实将农业转移人口纳入基本公共服务保障范围，使农业转移人口与当地户籍人口享受同等基本公共服务。

（八）支持提升城市功能，增强城市承载能力。地方政府要将农业转移人口市民化工作纳入本地区经济社会发展规划、城乡规划和城市基础设施建设规划。要多渠道筹集建设资金，拓宽城市建设融资渠道。要推广政府和社会资本合作（PPP）模式，吸引社会资本参与城市基础设施建设和运营。按照市场配置资源和政府保障相结合的原则，鼓励农业转移人口通过市场购买或租赁住房，采取多种方式解决农业转移人口居住问题。中央财政在安排城市基础设施建设和运行维护、保障性住房等相关专项资金时，对吸纳农业转移人口较多的地区给予适当支持。

（九）维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。地方政府不得强行要求进城落户农民转让在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，或将其作为进城落户条件。要通过健全农村产权流转交易市场，逐步建立进城落户农民在农村的相关权益退出机制。要多渠道筹集资金，支持进城落户农民在城镇居住、创业、投资。

（十）加大对农业转移人口市民化的财政支持力度，并建立动态调整机制。中央和地方各级财政部门要根据不同时期农业转移人口数量规模、不同地区和城乡之间农业转移人口流动变化、大中小城市农业转移人口市民化成本差异等，对转移支付规模和结构进行动态调整。中央财政根据其吸纳农业转移人口进城落户人数等因素适当给予奖励。

政策有了，如何科学实施？

山东师范大学公共管理学院教授说：党的十八届五中全会把户籍人口城镇化率加快提高作为全面建成小康社会的重要目标，体现了新型城镇化建设和发展理念。实现这一目标，要求促进农业转移人口市民化，让农民工不再成为在城市和农村之间迁徙的“候鸟”。实践中，可以从以下几个方面着力。

推进农民工市民化。截至2015年底，我国农民工总数大约为2.8亿，其中在当地乡镇企业就业的有1.1亿左右，在城市就业的有1.7亿左右。在城市就业的农民工虽然在城市居住，但户籍还在农村，难以享受与城市居民同等的公共服务。这些农民工不仅是城市的“候鸟”，对于农村来说也是“候鸟”。

因此，新型城镇化建设应解决这些“存量”，让已经在城市稳定就业和居住的农民变成市民，在就业、医疗、教育、养老等方面给予他们与城市居民同等的待遇，实现城乡社会保障制度有效对接，特别是实现新农合与城镇居民医疗保险、新农保与城镇居民养老保险制度的对接，建立城乡居民统一的医疗保险制度和养老保险制度。

建立城乡统一的户籍管理制度。历史上形成的城乡二元户籍管理制度承载了太多的社会福利和社会管理功能，使农民不仅成为一种职业，而且成为一种身份；不仅限制了农民自由流动，而且使农民难以享受与城市居民同等的社会待遇。有学者统计，城市户口附带了几十项农民享受不到的社会福利。因此，推进以人为核心的新型城镇化，应建立城乡统一的户籍管理制度。

实际上，很多地区正在推进户籍管理制度改革，取消城市户口、农村户口之分，统称为居民户口。但一些农民工对于换户口并没有兴趣，因为在有的地区户籍改革更多是一种形式，附着在户口上的社会利益并没有改革，户籍管理的实质性内容并没有改变。如果农民工在换了户口之后仍然难以享受城市居民所享受的利益，这种户籍制度改革就没有多大意义。避免这种情况，需要深化户籍制度改革，取消户籍的身份属性，建立按居住地进行登记和管理的户籍制度，根据实际赋予农民自由迁徙、“用脚投票”的权利。

尊重农民工意愿有序推进。在以往的实践中，部分地区片面理解城镇化，简单地认为合村并居、农民上楼就是城镇化，出现了农民“被上楼”的现象。在有些地方干部看来，让农民仅仅以成本价掏钱买房上楼是帮助农民改善生活方式、过上城里人日子的大好事，因此往往“替农民着想”“为农民做主”。

实际上，这样一来农民的生活方式虽然改变了，但生产方式并没有改变，反倒带来许多不便，最终其生活方式也难有质的提高。因此，新型城镇化应充分尊重农民意愿、维护农民利益，有序推进。城镇化必须以产业为支撑，没有产业支撑就有可能陷入贫民窟与现代建筑并存的“拉美陷阱”。以往一些地方的城镇化由于没有产业支撑，一些上了楼的农民仍然要外出打工，原来的空心村变成了空心社区。这种现象要避免再次出现。

同时，应合理定位大、中、小城市和小城镇的发展关系，完善中小城市功能，积极发展中小城市和小城镇。应重点建设小城镇，因为小城镇处于城市之尾、农村之首，大多具有一定的产业支撑，可以实现农民就地城镇化，减轻农民大量流入城市带来的环境污染、交通拥堵等“城市病”。

维护农民的土地权益。城镇化需要以征地为载体，所征之地绝大部分是农民承包的土地和宅基地。过去，在土地财政的刺激下，有的地方政府对于推进城镇化有着较强冲动，出现了损害农民土地权益的现象，农民的土地权益没有得到很好保障，农民难以合理分享土地增值收益。

推进新型城镇化，必须深化农村土地制度改革，保护农民的土地权益。农民的土地权益实质上是一种用益物权。在明确家庭联产承包责任制长久不变的前提下，应进一步明确农村承包地和宅基地的产权，进行确权登记。

应重点完善农村土地征用补偿机制，加快建立城乡统一的建设用地市场，规范土地交易机制，让农民成为土地交易的市场主体，能够切实维护自身利益。同时，健全农村土地流转机制，在稳定土地承包关系的前提下，坚持依法自愿有偿原则，规范农村土地流转，促进农村劳动力有序转移。