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来源：南风窗

　　对于土地制度，很多人缺乏准确、深刻、简洁的概念体系进行分析，也不理解土地制度的核心问题是什么。迄今为止，私有制、国有制优劣的高度意识形态化的争论还在进行，实际上，这对概念本身就是很不准确很不清晰的，在二者之间非此即彼的论调除了激发意气之争，对中国当下土地问题的讨论甚至会有误导的作用。

　　愚蠢的问题只能得到愚蠢的答案。本文以为，土地制度由对土地的财产权利和政府的土地政策构成。土地制度的核心问题是地租的公平分配与土地的合理利用，土地政策与土地权利的安排如何影响地租分配与土地利用，要在各种情势之下具体地考察。

　　土地制度的核心概念与问题

　　就人对土地的财产权利而言，所有权的概念意义不大。所有权不是源头，也不是起始点。同使用权、承包权等权利相比，所有权甚至没有必要特别强调。现实中不存在、理论上也不应该存在绝对的权利，所有权和使用权的区别不是本质意义上的而只是类别意义上的。在英美普通法里面，所有权的重要性没有被特别强调，因为具体的财产权利才是重要的；在法律意义上人们拥有的不是土地，只是土地上的财产权利，这反映的是人与人的关系，而不是人与物之间的关系。

　　讨论土地问题，我们需要注重具体的财产权利。应该看到，无论是所有权、70年的土地使用权、一两年的租赁权，甚至可以从某块土地上通过的权利，都可以说没有本质的区别；具体的财产权利产生了什么样的利益，土地上财产权利的安排对于地租分配和土地利用的影响，才是问题的关键。早年放露天电影的时候，在地上画个圈“占座”，晚上就有权利坐在那里，这就是为习惯所尊重的、时效为一个晚上的使用权或者优先占用权，这也可以视为一种对土地的财产权利。

　　亨利·乔治把地租（土地收益）作为其思想的核心，形成了地租社会化理论。他用“外壳”与“核仁”来比喻土地与收益，反对僵化地从土地占有的形式来理解土地所有制。他说，“如果我们取得了核仁，可以让他们据有外壳。没有必要充公土地，只有必要充公地租。”

　　我一向反对对“国有”进行财产权利的理解，无论是国有企业还是国有土地。“国有”在涉及外国人时不是财产权利的问题，而是主权或政府特权问题；土地是中国人民的共同财产，它的意义在于对外国人的排斥，即外国人在获得土地权利上或享有土地收益上不能同中国人平等。宗族所有、集体所有、单位所有、个人所有等等才具有财产权利的意义，因为这些所有制形式都对其他国民具有排斥性。

　　土地政策的内容包括土地权利税、用途管制、土地利用规划、建设用地指标等等。土地政策可以最深刻地影响土地的市场价值和地租归属。如果北京三环内的一块土地被限制只能从事农业生产，那么其权利者的收益也很有限。

　　地租是仅仅因为拥有土地上的权利就能够给权利人所带来的收益。地租由于土地的相对稀缺性产生，既可以由人地比例，也可以由于土地被人为垄断的程度决定（即使地广人稀也可以因为大地产制产生高额地租）。农业土地与城市土地的地租非常不一样，城市土地的地租差别也可以极度悬殊，这是因为地租由土壤肥瘠、区位位置等因素决定的。构成土地制度的政策和法律可以深刻影响地租分配的结果。

　　土地制度安排的历史考察

　　中国历朝历代所最注重的，莫过于土地制度。

　　战国之前的时代，中国实行的是典型的封建土地制度。历代言封建不言井田，不谓真言封建，因为封建既是政治制度也是经济制度，两个方面不可分割。在封建社会，阶层是凝固的，出身决定了一个人的地位，身份决定一个人对于土地的权利。不过，领主所获地租不完全是私人性的，可以说主要是公共财政性质的，因为属民给领主所交的地租是财政和军费来源。

　　大一统始于秦。关于奠定了强秦之基的商鞅变法,过去史学界有个标准的论点,即商鞅“坏井田,开阡陌”，推行了土地私有制。如今史学界仍坚持此种说法的人怕已不多,因为根据上世纪70年代以来的考古发现，可以明确知道秦朝实行的是严格的国家授地制，而不是什么“土地自由买卖”。可以说均田制是由秦朝最早施行的制度；到了北周隋唐时代，实行的也是均田制。均田制是政府按人丁或劳力平均分配土地，增人增地，减人减地。均田制大致保证地租在社会成员当中的共享。

　　私人地主制或自由土地制度在安史之乱后定型，此为中国历史一大分期。封建制确有其不平等的一面，但一旦领主丧失了其公共职能（地方行政、军事）而变为纯粹的地主—如法国大革命前的情况那样—社会就更不稳定。从地租的公平分配的角度，甚至可以说封建土地制度都比私人地主制好，因为地租的共享与分享至少可以保证社会比较稳定。历代变乱的原因除了政府暴政腐败，还有土地的集中，即社会成员地租享有的巨大差距。

　　族田制是族田地租在宗族成员当中均享和共享的制度，是范仲淹创造的。宋仁宗皇祐二年（1050年），范仲淹在苏州长洲、吴县置田10余顷，将每年所得租米供给各房族人做衣食、婚嫁和丧葬之用，始称“义庄”。明代中叶以来，在长江以南，尤其是福建和广东的许多地方，宗族、寺庙、会社等组织占有的土地逐渐超出了私人地主及自耕农所占土地，成为当地最为重要的土地所有者。冯桂芬说：“千百族有义庄，即千百族无穷民。”章学诚称，创建义庄可以“补王政所穷”。用一句话来概括，就是追求地租在社会成员中公平分配。

　　比较俄国的村社与中国的族田，前者强调成员的同等份地，后者是成员对族田地租的分享，最直接形式是每个宗族成员均分族田地租（实物或货币）。族田在实践中的操作形式比较复杂，比如成员租种要减免地租额，族人还享受族田地租提供的族内公共服务：祭祖赛神、修桥补路、教育、赈济孤寡等。

　　中国共产党领导土地革命在开始阶段只是实现了均地小农，实现了大致的临时的地租均享；农业集体化才算完成制度创新，建立了村社土地制度。集体化的意义在于根本消灭了私人对于地租的竞争性获取，实现村社成员对于村社地租的均享。

　　再看看美国的实践。1862年5月林肯签署的《宅地法》规定，凡一家之长或年满21岁、从未参加叛乱之合众国民众，在宣誓获得土地是为了垦殖目的并缴纳10美元费用后，均可登记领取总数不超过160英亩（960亩）的宅地，登记人在宅地上居住并耕种满5年，就可获得土地执照而成为该宅地的所有者。从1862年至1900年，至少有60万个美国家庭从中得到好处。据统计，依据《宅地法》及其补充法令，联邦政府到1950年有2.5亿英亩土地授予移民。美国处理土地问题的办法，是国家先控制了大片土地再公平地分给国民私有。美国因为地广人稀及工业化进程已经开始等特殊历史条件，这个措施已经能够保障农地地租在社会成员中大致均享，佃农阶层不会出现。

　　地租均享的极端重要性

　　所谓地租公平分配就是地租在社会成员中均享与共享。地租分配的问题是土地制度的根本，没有做好这一点，一定要出大事情。法国革命、俄国革命、中国革命、尼泊尔普拉昌达的革命，其中的阶级斗争都是非常残酷的，这是不以人的意志为转移的。

　　中国革命的胜利，一是靠中国共产党这种新型组织，二就是靠土地革命。蒋介石在台湾能立足，也是因为他用赎买方式进行了平均地权的土地改革。土地是从事一切其它活动的前提，一旦少数人垄断地租，社会矛盾就会非常激烈。

　　土地制度是社会激励机制的重要组成部分。一个社会如果激励人们去占有和掠取地租，这个社会很容易陷入锁死的发展困局中，因为掠取地租的努力是为了剥夺他人，打个比方来说，就是要通过骑到他人头上而不是造汽车的办法来走路。如果社会上出现了一批这样的人，那么社会矛盾就会变成是你死我活性质的。中国皇朝时代一个重要的问题是兴衰的周期律，为什么会这样呢？有很多人说因为没有民主，但我们不仅要注意到皇朝时代的政治体制，也要注意它的经济制度。我认为，政治体制在其中的作用很小，欧洲和日本封建制度就没有这个周期率，我们要看到中国的土地食利资本主义与兴衰治乱周期之间的关系。

　　一旦陷入土地食利的恶性资本主义，经济发展就不会导致劳动者剩余的增加，即普通劳动者恩格尔系数的降低，也就无从扩展内需。中国典型的土地食利资本主义发展了千余年，在近代没有走向工业化，是合乎逻辑的。如果没有近代的共产主义革命，就还是不能打破这个困局。中国共产党领导的土地革命和农业集体化彻底打破了这个发展陷阱，消灭了攒钱买地的“攒”字，这是中国工业化和经济成长的根本前提。当然，集体化之后的失误是另外一个问题，特别是忽视农业生产的特点，村社共耕或者集体农业生产体制导致的低效率。

　　不应该混淆的是，限制地租的集中，削弱掠取地租的动机，并非限制土地的集中使用，也并非削弱在土地上追求有效利用的动机。

　　土地制度的问题出在哪

　　中国的土地制度在名义上是国有制和集体所有制，但在实际运行中却出现土地级差地租为少数人占有（用亨利·乔治的话语来说，是弃掉了核仁，只要外壳），在某些地方甚至形成以掠取和占有地租为中心的一种激励机制，此为近10几年来社会矛盾的主因。在此，简要地对中国土地的地租均享与合理利用问题进行一点分类别的讨论。

　　首先以草原的利用为例。中国的草原占地广阔，草原必须在大范围内进行游牧才能有效利用，而且必须配合相应的社会机制，对成员的放牧行为进行严格管理。历史上，牧民们的养畜规模、冷暖季草场的放牧时限、轮牧转场的时间等都由部落统一部署，违者将受到部落习惯法的严惩。这种整体管理机制是建立在草场的部落所有制的基础上。建国后，人民公社的体制刚好符合上述要求，因此成就了牧区的黄金年代。但将草场分到各户后，就根本上破坏游牧的可能性。牧户定居后，定居点和饮水区附近人畜活动频繁，在以户为单位划定的草场上，放牧半径极度缩小，牲畜吃踩频繁，造成草地超载和过度放牧，导致定居点和水源区周围往往成为草场退化、沙化最严重的地区，而牧民则陷于贫困。针对这样的现状，中国牧区应该建设横跨适度地域范围的牧社组织，恢复游牧方式，同时赋予牧社组织成员平等额度的牧权，通过放牧额度的交易可以进一步实现草原的有效利用。

　　我国大陆农村实行的是村社土地制度或集体所有土地制度，相比日、韩、台湾地区的土地私有制与限田制度的结合，该制度实际上更具优势，能够保障地租的均享和实现土地有效利用。村社土地制度保证农地地租在村社成员中的均享，这就要求“增人必增份，减人必减份”，“份”就是村社土地地租的份额；或者如李昌平所说的，多占地成员与少占地成员之间需结平衡账。目前条件下，需要弱化的是村社成员的承包权，强化其享有地租的权利，村社应有从事土地出租、收取地租和在成员中分配地租工作的机制。这个模式可以不通过土地流转，而是通过筛选最佳租地农户的方式实现土地更合理的利用，因为农民集体会有足够的动力考虑土地的有效率利用，从事土地整理和土地配套设施建设，追求地租的最大化。这个模式下，土地整理、土地配套设施建设和农业生产的主体分别为村社和农户，既可以解决土地细碎化问题，也可以通过精耕细作发展劳动密集型的适度规模农户经营。

　　谈到我国的城市土地制度，很多人在批评土地财政，但城市土地制度的问题不是土地财政造成的，而是土地财政不彻底不全面造成的—没有对于私人投资土地获利的可能性“赶尽杀绝”，没有对于土地增值收益“颗粒归仓”，归于公共财政。目前的城市土地制度尚欠缺土地权利税（房产税），包括地上权利的保有税、权利转让的利得税（至少80%）、权利继承遗产税、权利赠与的赠与税。土地权利税的意义一个是实现地租在社会成员之间的公平分配，共享均享，另一个是资源的有效配置。一个人能够住在什么地方，取决于他当下的财富创造能力，那么，中等收入者通过住房市场拥有中等住房就不应当是什么困难的事情。土地权利税事实上将导致不动产价值的重估，导致房产丧失其大部分投资属性。

　　发展公租房的思路是不错的，但公租房建设不能代替土地权利税的作用。新加坡的保障房体系一般被认为是成功的，但新加坡可以视为是个大村社，其保障房逻辑和按成员权分配宅基地的中国村社类似，只有新加坡这种城市共和国才宜采用这种制度。中国是大国，非农土地的地租分配问题更加复杂，还是应该主要靠税收的办法，实现“均占地价、增值归公”。在这个问题上，政府应该理直气壮抑制和消灭土地食利者。与此同时，房产税不能成为完全地方性的税种，要基于城市性质和全国、全省、全地区分享。