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来源：中国经济导报

        土地是城镇化建设的保障，交通基建需要用地、新建园区需要用地、改善居民住房同样需要用地。然而，城镇的建设用地总量却是有限的，增量也是有限的，如何为城镇化发展腾出足够的开拓空间，是全国各地在对城镇化路径的探索过程中绕不开的一项重要议题，吉林省也并不例外。伴随着吉林省城镇化的发展，工业项目和城市建设用地不断增加，使得土地指标严重紧缺，再加上一些城镇的农村居民点和土地分布零散，土地利用率低，很大程度上制约了城镇的可持续发展。

        吉林省政府相关部门负责人向中国经济导报记者表示，大部分示范城镇都面临缺少建设用地指标的问题，搞好土地运作、保障建设用地供给已经成了政府工作的着力点。

集约利用土地

        该负责人坦言道，保障建设用地供给的难度并不小。吉林省政府充分认识到，以土地外延扩张是不可持续的，过度依赖土地财政也是不可持续的，大规模低成本征地更是不可持续的。因此，解决问题的思路，自然被放在了如何集约利用土地上。

        他表示，吉林省政府对这一问题的解决渠道，首先就是要挖掘存量。也就是在不扩大建设用地比例的基础上，盘活资源，具体指的是复垦工矿废弃地，开发低丘缓坡地，充分利用批而未建土地，把一些铁路、公路、砖瓦沙石场等闲置的、低效的用地腾出来。同时，盘活存量土地资源、拓展建设用地空间，首先要做的就是摸清家底，编制规划，制定开发复垦的计划。

        第二个思路则是扩大增量。该负责人表示，以目前的情况看，推进城乡建设用地增减挂钩工作，是缓解建设用地供需矛盾行之有效的措施。通过土地增减挂钩政策来盘活存量农村建设用地和闲置土地，在耕地面积不减少、质量不降低的条件下为工业发展和城镇建设拓展出用地空间。目前22个镇中有兰家镇、合隆镇、卡伦镇、合心镇、奢岭镇、孤店子镇、岔路河镇等7个示范城镇已经开展了土地增减挂钩试点工作或项目已入库，入库土地指标590公顷。

        而另一个渠道则是提高土地的集约利用度。该负责人解释道，这也就是说要建设标准化厂房，大力发展服务业聚集区。他向记者举例道，如示范城镇之一的卡伦镇，落户其中的中小企业孵化基地，由于建设标准化厂房，集约节约利用了土地，提高了了项目的密度和投资的强度。与原有的项目建设方式比，节约了16.6公顷土地，投资强度由原来的2000元/平方米提高到3000元/平方米，容积率由原来的0.7提高到1.23，收益由每公顷6万元提高到8万元，就业人员由每公顷30人提高到40人。

        他同时表示，还有的镇区具备了建设服务业聚集区的条件，如商贸物流、文化旅游等，通过集聚发展带来的集聚效益，既集约利用了土地，也形成了产业竞争力，这也将成为园区未来的竞争资本。

增减挂钩，自主自愿

        该负责人提到的扩大吉林省建设用地增量的主要措施——“城乡建设用地增减挂钩政策”，指的是城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，也就是将农村以宅基地为主的建设用地复垦，而同时依据土地利用总体规划，将这部分指标放入城镇中使用。在保证规划区内各类土地面积平衡的基础上，实现节约集约建设用地，使城乡用地布局更加合理。据了解，吉林省于2008年被列入国家城乡建设用地增减挂钩试点。

        从“增减挂钩政策”的定义不难看出，它对加速城镇化建设速度的帮助是巨大的。该负责人告诉记者，从吉林省的试点情况看，建设用地增减挂钩可有效促进“三集中”，即住宅向社区集中、土地向规模集中、人口向城镇集中，这也是当前城镇建设最重要的手段。同时，通过实行建设用地增减挂钩，不但可以有效保护耕地，促进集约节约利用土地，更为重要的是，在一定程度上解决了土地从哪里来，人向哪里去，怎样持续发展的问题。也正于此，加快开展土地增减挂钩工作成为了吉林省在未来的工作要点。

        在具体的试行过程中，吉林省的经验总体上可以总结为4点。首先是要选取适合的推进方式。该负责人表示，在推进方式上，吉林省主要有两种模式。在以“城”为主的城镇，可采取整村推进的模式，就近集中安置。而在以“田”为主的城镇，则应是由点到面，渐近扩展。

        尊重农民的意愿是政策试行的前提。他表示，在开展土地增减挂钩中，要将尊重农民意愿、维护农民权益贯穿始终，保障农民的知情权、参与权、监督权，确保程序公正，特别是涉及村庄撤并的，要由农村集体经济组织来组织，农民为主体来自主决定，不能强拆强建。在拆旧建新土地互换、土地复垦后的经营方式上，要让农民有多种方式的选择。另外，还要确保结果公正，确保收益权能够得以实现，土地收益应该返还项目区，土地出让政府收益的部分，要返给农民和村集体，增值收益要在村集体和农民之间合理分配，支持村集体发展生产和农民改善生活条件。而最后，则需要关注农转非后农民的就业问题。

        在筹措启动资金方面，该负责人表示，目前国家正在研究相关投融资体制，城镇化建设靠多补贴、高负债的方式来筹集资金的模式会被逐渐淘汰，取而代之的是积极引进社会资本参与。同时，可以搭建融资平台，以增减挂钩土地收益的预期来进行抵押贷款。

        政策在实施过程中与表土剥离的相结合，则是在结合了吉林省的地方特色之后提出的。在充分考虑黑土地资源保护问题的基础上，对建设占用耕地的耕作层进行土壤剥离工作，剥离后的表土用于改造涝洼塘、改良土壤、建设用地复垦，以及完成中低产田改造及高标准农田建设等，增加有效耕地面积，增加农民收入。

        孤店子镇的成功经验无疑是对这项工作最好的注释。记者在走访过程中了解到，孤店子镇开展了建设占用耕地耕作层土壤剥离工作后，剥离后的表土改造涝洼塘10公顷、改良土壤20公顷、建设用地复垦140公顷及建设日光温室5公顷，完成了中低产田改造及高标准农田建设，增加了有效耕地面积、增加了农民的收入。