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来源：21世纪经济报道

    在刚刚公布的十八届三中全会公报中，提出了全面深化改革的目标，而土地改革是其中重要的一部分。公报表示，中国将建立城乡统一的建设用地市场，在这一表述背后，意味着土地制度将迎来重大变革，释放土地红利。

　　 土地是关系经济社会发展的全局性要素资源，适度通过城乡土地并轨改革，有助于激活这一最基本的生产要素，进而真正有效做实市场在资源配置中的决定性作用，为厘清政府与市场边界提供基础性保障。这也是35年前十一届三中全会，在安徽小岗村等地家庭联产承包试点上推动改革开放的主因之一。

　　 无独有偶，正值12日会议结束之际，安徽省下发《安徽省人民政府关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》，宣布可在宅基地确权基础上，形成“退出补偿激励机制”，在20个县区启动试点农村集体建设用地流转制度，不免令人畅想，是次改革开放2.0版若再度发轫于土改，既有改革寻根之意，又内含改革破局升级之象。

　　 同时，会议公报中，与土地相关的论述是着墨最多的领域之一，这给外界传达出一个讯息，决策层在土改上已形成共识。如公报在论述建设使市场在资源配置中起决定性作用时，明确建立城乡统一的建设用地市场；随后在论述城乡发展一体化时，强调加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权等。

　　 更为重要的是，随着中央启动营改增、试点房产税和酝酿事权上收等新财税改革，这无疑将有助于欲取则予、取予并重地为促进城乡土地一体化提供有利条件，进而减轻地方对土改的阻力。同时，当前若能对存量地方债采取地方消化部分，金融机构分担部分，中央承接部分，以及通过资产证券化等实行市场消化部分，将使土改成为最容易破局的领域。

　　 改革现行土地制度确实已是当务之急。现行的城乡二元土地制度，不仅使农村土地流转只能在村集体内，而且农民尚未在法律上享有法定产权，因缺乏对土地的稳定预期，导致农业基建年久失修及农民对农地的竭泽而渔，进而陷入了公地悲剧。

　　 由于现行粮食流通体制导致农产品(8.05, 0.32, 4.14%)直接入市渠道不畅，市场信息难以有效指导生产，农民增产不增收和投入产出缺乏可预见性等，使农业凸显出典型的蛛网效应，而撂荒的土地因流转不畅而无法有效转给种粮能手和专业组织，导致农地使用耗损。此外，现有城乡二元土地结构，使城市建设用地对农地的征收征用变成了城乡剪刀差，农民为利益净受损方，进而加剧土地征用拆迁矛盾。

　　 同时，土改已成为协调行政、财税乃至金融等领域的关键一环。1994年分税制后，为缓解地方财事权失配，在1998年的房改中赋予地方垄断城镇建设用地的特权。这带来的最大问题不是土地财政，而是地方利用土地向中央控制的金融机构套取巨额金融资源，最大化地方投资动能，如当前地方债把土地金融杠杆效率做到极致。然而，由于地方以土地为融资工具，带有明显的激励不相容性和委托代理风险，即金融体系给予地方融资支持，而地方仅承担有限责任，进而促使地方只管负债投资做大GDP，而负债的最终偿付责任则落到中央层面。

　　 由此可见，当前推进土改，构建城乡统一建设用地市场，赋予农民更多财产权，不仅有助于根治农村的公地悲剧，便于耕地集中到种粮能手和专业农业组织，使农业真正有效嫁接资本力量，加快农业现代化、市场化和专业化，而且将彻底打破城乡建设用地市场的剪刀差，缓解征地矛盾，使市场在城乡建设用地等资源配置中发挥决定性作用。同时，还将有助厘清政府与市场边界，即若今后政府将主要做好城乡土地规划和市场秩序护卫等公共服务，进而极大地释放经济社会内生活力。