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国土资源部关于进一步做好新型城镇化

建设土地服务保障工作的通知

国土资规〔2016〕4号

各省、自治区、直辖市及计划单列市国土资源主管部门，新疆生产建设兵团国土资源局，解放军土地管理局，各派驻地方的国家土地督察局，部机关各司局：

为贯彻落实《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号），充分发挥国土资源对新型城镇化建设的服务保障作用，现将有关事项通知如下：

一、充分认识深入推进新型城镇化建设的重要意义

（一）切实把思想和行动统一到党中央国务院的决策部署上来。城镇化是现代化的必由之路，是最大的内需潜力和发展动能所在，也是一项重要的民生工程。党中央、国务院高度重视新型城镇化工作，党的十八大以来，相继召开中央城镇化工作会议、中央城市工作会议和国务院深入推进新型城镇化建设电视电话会议，出台《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》、《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，就深入推进新型城镇化建设作出一系列重大决策部署。各级国土资源主管部门要切实把思想和行动统一到党中央、国务院的决策部署上来，充分认识深入推进新型城镇化建设的重要意义，切实发挥国土资源工作在保障新型城镇化用地需求、释放内需潜力、提高城镇化质量、维护人民群众合法权益等方面的重要作用，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以人的城镇化为核心，以高度的责任感、使命感和改革创新精神，积极做好新型城镇化建设国土资源服务保障工作。

二、统筹各业各类用地，保障新型城镇化用地需求

（二）抓紧完成各级土地利用总体规划调整完善。合理调整耕地保有量和基本农田保护面积，适当调整建设用地规模，统筹安排生产、生活和生态用地，优化区域、城乡用地结构和布局，保障新型城镇化必要用地。要加快划定永久基本农田、生态保护红线和城市开发边界，引导城市建设向资源环境承载力较高区域集聚，促进串联式、组团式、卫星城式发展。要将城市周边永久基本农田划定作为规划调整完善的重要内容和前提，优先划定。要以土地利用总体规划为“底盘”，强化规划的协调衔接，推进市县“多规合一”。

（三）合理安排土地利用计划。以大中小城市和小城镇协调发展为目标，新增建设用地计划向中小城市和特色小城镇倾斜，向发展潜力大、吸纳人口多的县城和重点镇倾斜。除生活用地及公共基础设施用地外，对超大和特大城市中心城区原则上不安排新增建设用地。建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，坚持以人定地、地随人走原则，会同有关部门，依据上一年度进城落户人口数量和新增用地标准，合理确定城镇建设用地增加规模，保障农村转移进城落户人员的用地需求，促进土地城镇化与人口城镇化相协调。统筹各业各类用地，优先保障进城人员住房、教育、医疗等民生项目和城镇基础设施、新产业新业态和大众创业万众创新发展用地。

（四）完善住房用地供应政策。综合考虑房地产去库存和加快农民工市民化进程，有保有压、优化结构，因城施策、分类调控，合理安排房地产用地供应。保障性安居工程和棚户区改造用地应保尽保，房地产库存压力过大的城镇要减少或停止商品住房供地，农民工市民化进程较快、房地产去库存成效突出的城镇，要充分发挥土地收储的作用，合理增加住宅用地供应面积。允许尚未开工房地产项目用地按照有关规定改变用途，用于棚改安置房和公共租赁住房建设。鼓励以各类住房配建、现有非住宅用地改变用途等方式，支持发展住房租赁市场。

（五）提高城镇土地综合承载能力。实施建设用地总量和强度双控行动，逐级落实建设用地总量控制和单位国内生产总值建设用地面积下降目标任务，建立目标责任制，加强监督考核。提高空间利用效率，制定地上地下空间开发利用管理规范，统筹地上地下空间开发，推进建设用地多功能立体开发和复合利用。鼓励城市内涵发展，重点推广城市公交场站、大型批发市场、物流会展和文体中心、城市新区建设中的地上地下空间立体开发、综合利用、无缝衔接等节地技术和节地模式，推广标准厂房建设。统筹城市各功能区用地，推进功能混合和产城融合，促进人口集中、产业集聚、用地集约。全面完成城市节约集约用地初始评价，部署开展区域和中心城区更新评价。

三、创新土地管理方式，提高新型城镇化质量

（六）积极推进城镇低效用地再开发。建立健全规划统筹、政府引导、市场运作、公众参与、利益共享的城镇低效用地再开发激励机制，鼓励土地权利人、集体经济组织和社会资本，采取灵活的处置方式，促进城中村、棚户区、老工业区改造，推动城市更新、产业升级和功能提升。在符合规划的前提下，原国有土地使用权人可通过自主、联合、转让等多种方式对其使用的国有建设用地进行改造开发，原划拨土地使用权改造开发需办理有偿用地手续的，可依法采取协议方式。鼓励低效用地成片改造开发，允许市场主体收购相邻多宗地块，申请集中开发集约利用。

（七）实施差别化产业用地政策。积极推行工业用地弹性年期、长期租赁、先租后让、租让结合的供应制度，鼓励以租赁等多种方式向中小企业供应土地。支持以配建、设立地役权等方式，保障新能源汽车充电设施、移动基站等多点分布的新产业配套基础设施用地。利用存量用地发展先进制造业、生产性服务业、创新创业平台、“互联网+”等，在5年内可保持原用途、原用地方式不变。积极发挥铁路建设土地综合开发和公共交通设施用地立体开发政策作用，促进铁路建设和公共交通优先发展。落实公共服务领域政府与社会资本合作模式用地政策，允许以作价出资或者入股方式供应公益性农产品批发市场、公共租赁住房用地。

（八）科学稳慎推进低丘缓坡地开发。对低丘缓坡土地开发利用试点进行全面总结评估，在未严格按规定做好地质灾害、水土流失、环境影响等评估论证，无法保障生态、地质安全的情况下，不得开展低丘缓坡土地开发利用试点。与新型城镇化规划相衔接，选择资源环境承载能力适宜地区，实行土地统一整治、分批供应，促进生态旅游等特色城镇建设。鼓励地方出台政策，适当降低占用低丘缓坡土地成本。

四、维护进城农民土地权益，提升服务保障能力

（九）切实维护进城农民土地合法权益。深入推进农村土地制度改革试点，加快推进宅基地、集体建设用地使用权确权工作，完善宅基地用益物权的权能及实现形式，进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权不变。新型城镇化综合试点地区可以先行先试，根据有关法律授权，探索退出宅基地统筹利用方式，稳步开展农民住房财产权和宅基地使用权抵押、担保、转让，支持引导进城落户农民宅基地使用权依法自愿有偿退出。全面实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策，充分尊重农民意愿，完善收益形成与返还机制，将增减挂钩收益全额返还农村，推动美丽宜居乡村建设。

（十）提升国土资源服务能力和水平。各级国土资源主管部门要在同级人民政府领导下，加强部门协同、上下联动，形成合力。要认真梳理、优化整合国土资源政策措施，发挥政策的整体效应，结合实际制定具体落实措施。要尊重基层和群众首创，鼓励地方在新型城镇化建设中依法大胆探索、主动作为，及时总结推广成功经验，帮助解决实际问题。要按照“简政放权、放管结合、优化服务”的要求，精简审批事项，减少审批环节，完善审批程序，提高审批效能，为新型城镇化建设提供优质服务。要创新和完善事中事后监管，明确权力清单和责任清单，完善行政决策程序，通过强化规划布局、完善标准制定、加强信息公示、建立诚信制度、开展随机抽查等方式，同步跟进落实后续监管。

此文件有效期为5年。

2016年4月14日