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一、土地利用总体规划的实施背景

第二轮土地利用总体规划是在建立社会主义市场经济体制的过程中实施的。实施的背景是：

1.贯彻落实中央11号文件精神

面对人口持续增加、耕地逐渐减少的严峻形势，总结土地管理的经验、教训，党中央和国务院《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发[1997] 11号）提出实行世界上最严格的措施管理土地和保护耕地，加强土地宏观管理和实行土地用途管制，并把土地利用总体规划作为土地宏观管理的关键措施和土地用途管制的基本依据。

2.落实新的《土地管理法》(1998)

按照中央11号文件的要求，国家对《土地管理法》进行了修订。修订后的《土地管理法》确立了土地利用总体规划的法律地位，强化了土地利用总体规划对城乡土地利用的整体调控作用。

3.实现社会主义现代化建设第二步战略目标的发展阶段

《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》提出，实现“九五”计划和2010年远景目标的关键是实行两个具有全局意义的根本性转变：

一是经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变；

二是经济增长方式从粗放型向集约型转变。

全国、省、市、县、乡五级土地利用总体规划是经济社会健康快速发展、保障合理用地的科学依据，是协调发展与保护耕地的法律依据。

二、第二轮土地利用总体规划取得的成果

本次规划完成了全部省、市和大部分县的规划工作。

为了促进县级土地利用总体规划修编工作的开展，在这一轮土地利用总体规划中，在上一轮规划形成的县级土地利用规划编制办法的基础上，国家土地局发布了土地利用总体规划编制的技术依据，即《县土地利用总体规划规程》。本次规划修编工作具体成果如下：

1.强化了土地利用的宏观调控

各级土地利用总体规划修编采用自上而下、上下结合的方法进行，强化了土地利用的宏观调控。各级规划严格按照《土地管理法》“下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制”的规定，自上而下修编和审批，耕地保有量和建设用地占用总量等主要用地指标逐级控制，使各级规划成为一个完整的体系，有利于全国规划目标的落实。

2.控射了建设用地规模

按照供给制约和统筹兼顾的原则编制规划，有利于转变土地利用方式，控制建设用地规模。《土地管理法》实施以来，各地在规划修编中改变了过去编制规划“按需定供”的做法，兼顾了土地供给与土地需求；促使各类建设节约用地，注重内涵挖潜、盘活存量土地，有效控制了建设用地的增量。

3.加强了与相关规划的协调

各地在土地利用总体规划编制中依照法律规定和用地标准对城市、村镇建设用地规模进行了严格审核，落实了建设用地范围；并确定按土地利用总体规划确定的建设用地规模和范围审查城市、村镇规划和审批用地，体现了土地利用总体规划对城乡土地利用的整体控制作用。

4.明确了土地用途分区

县级和乡级规划通过土地用途分区，确定每一块土地的用途，为实施土地用途管制奠定了基础。各地在规划修编中，根据新法关于实行土地用途管制的规定，着力提高规划的可操作性，主要是在县级和乡级规划中划定土地用途区，并予以公告，使上级规划的数量控制、土地使用方向的控制能够落到实处，便于社会公众监督，有利于规划的实施。

三、第二轮土地利用总体规划存在的问题

第二轮规划存在的主要问题是，对经济发展趋势预测不足，土地利用规划的指标多被突破。第二轮土地利用总体规划阶段中，我国的经济形势发生了比较大的变化，比如大规模的生态退耕工程以及加快城镇化建设的步伐等，都是在土地利用总体规划修编时所没有预见到的，这是导致规划指标提前突破的主要原因。同时也给我们提出了一个在社会主义市场经济体制下如何完善规划编制方法的问题。

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