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“十一五”时期是我省工业化、城镇化加速发展的重要时期，对土地需求十分强烈。开展土地利用“十一五”规划编制工作，对保护耕地、合理利用土地意义重大。

吉林省土地利用“十一五”规划

吉林省土地利用“十一五”规划是全省国民经济和社会发展“十一五”规划纲要的重要组成部分，是党的十六大提出全面建设小康社会目标后的第一个五年规划，也是贯彻落实党中央提出的以人为本，全面、协调、可持续的发展观的第一个五年规划。为加强土地管理，充分发挥土地宏观调控作用，节约集约利用土地，切实保护耕地特别是基本农田，严格实行土地用途管制，做到既能保证经济社会发展的合理土地需求，又保证对经济社会发展的可持续土地供给，为全省经济跨越式发展和生态省建设创造健康有序的土地利用环境，依据《中华人民共和国土地管理法》和相关法律、法规以及《全国土地利用总体规划纲要（1997-2010年）》、《吉林省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》、《吉林省生态省建设总体规划纲要》、《吉林省土地利用总体规划（1997-2010年）》、《吉林省土地开发整理规划（2001-2010年）》、《吉林省国土资源生态建设与环境保护规划》、各用地部门“十

一五”规划，特编制《吉林省土地利用“十一五”规划》（以下简称《规划》）。

《规划》以2005年全省土地利用变更调查实有面积为基础，在全面分析评价“十五”土地利用规划执行情况的基础上，结合吉林省的实际，确定“十一五”期间全省土地利用战略方针和目标。在优先安排农业用地的前提下，协调和平衡部门用地需求，合理确定耕地保有量、农用地转用、生态退耕、土地开发整理、重点建设项目用地、存量土地利用等各项土地利用指标。落实重点农田保护区、重点建设项目、重点土地开发整理项目分布，达到用地指标的空间落位。划分土地利用区，指出区域土地利用发展方向。为保障规划的顺利实施，提出切实可行的对策及措施。

本《规划》是城乡建设、土地管理的纲领性文件。适用范围为吉林省行政辖区内18.74万平方公里的全部土地。区内各项土地利用活动，应严格执行本规划。区内有关土地利用的各专项规划和行业用地规划均应符合本规划。

本《规划》以2005年为基期年，2006～2010年为规划期，并展望到2020年土地利用远景。

一、土地利用概况

（一）土地利用现状

根据2005年末土地利用变更调查统计数据，在全省的土地资源中：

1.农用地面积1639.73万公顷，占全省土地总面积的85.80%。其中:耕地面积553.68万公顷，耕地中灌溉水田69.55万公顷、望天田0.12万公顷、水浇地2.68万公顷、旱地476.82万公顷、菜地4.51万公顷；园地面积11.56万公顷，园地中果园6.50万公顷、其它园地5.06万公顷；林地面积924.41万公顷，林地中有林地789.40万公顷、灌木林地53.44万公顷、疏林地23.35万公顷、未成林造林地56.61万公顷、迹地0.93万公顷、苗圃0.68万公顷；牧草地面积104.56万公顷，牧草地中天然草地100.33万公顷、改良草地2.64万公顷、人工草地1.59万公顷；其它农用地面积45.52万公顷，其它农用地中农村道路17.91万公顷、坑塘水面16.90万公顷、养殖水面0.51万公顷、农田水利用地9.48万公顷、田坎0.62万公顷、畜禽饲养和设施农用地0.10万公顷。

2．建设用地面积104.98万公顷,占全省土地总面积的5.49%。其中:居民点及工矿用地面积82.98万公顷,居工用地中城市用地5.83万公顷、建制镇用地5.62万公顷、农村居民点55.25万公顷、独立工矿6.73万公顷、特殊用地9.55万公顷；交通运输用地面积6.43万公顷,交通运输用地中铁路用地1.93万公顷、公路用地4.43万公顷、民用机场等其它用地0.07万公顷；水利设施用地面积15.57万公顷，水利设施用地中水库水面12.45万公顷、水工建筑用地3.12万公顷。

3.未利用地面积166.53万公顷,占全省土地总面积的8.71%。其中:未利用土地面积111.49万公顷,未利用土地中荒草地43.03万公顷、盐碱地39.36万公顷、沼泽地14.24万公顷、沙地3.77万公顷、裸土地0.90万公顷、裸岩石砾地0.97万公顷、其它未利用土地9.22万公顷；其它土地面积55.04万公顷。

（二）土地利用特点

1．全省用地结构总体适当、局部单一。从总体上看，我省耕地、园地、林地、牧草地、其它农用地、居工用地、交通运输用地、水利设施用地、未利用地齐全。耕地、林地、牧草地比例大抵为3∶5∶1。由于地貌和水热条件不同，土地利用区域差别显著，耕地主要集中在中西部台地平原区，林地主要集中在东部山地丘陵区，牧草地主要集中在西部平原区，形成了东、中、西林农牧的基本格局。而局部土地利用结构略显单一。

2．农、林、牧用地面积大，形成了以农用地为主体的结构形式。耕地资源丰富，大部分集中连片，人均耕地高于全国水平，是全国重要的商品粮基地。林地面积大，人均林地面积和森林覆盖率都高于全国水平，是全国重要木材基地之一。草原广阔，牧草地面积较大，是全国羊草草场分布中心和中国北方牛、羊生产基地。

3．城乡结合地带和农牧过渡地带土地利用结构很不稳定。随着城镇建设用地的扩大，周围的良田、菜地显著减少。农牧过渡地带由于开荒、造林和草原“三化”，耕地、林地、草地面积很不稳定。

（三）土地开发利用的有利条件和不利因素

有利条件：

1．资源丰富，土地综合开发利用潜力大。耕地资源和森林资源是我省的两大优势资源。草地资源也很丰富。东部动植物资源、名贵特产开发价值大。矿产资源种类多，有的储量在全国占优势地位。吉林省大规模开发历史较短，土地综合开发利用潜力大。

2．土地后备资源相对充足。全省有近100万公顷后备土地资源可供开发利用，合理利用土地的缓冲空间较大。

3．土地开发利用的自然条件较好，有利于农业生产。土壤条件较好，尤其是中部地区的黑土，肥力好、土层厚；气候条件较好，为温带大陆性气候，雨热同季，积温较高。这些自然条件对农作物生长十分有利，具有发展农业的自然优势。

不利因素：

1．水资源分布不均。全省人均水量低于全国水平，而且时空分布不均，中西部地区水资源不到全省的20%，而耕地却占70%以上，供需矛盾极为突出。

2．西部地区生态环境脆弱。我省西部生态环境十分脆弱，沙化、盐碱化土地面积大，对农业生产具有严重的限制作用，土地自然生产潜力难以有效发挥。

3．水土流失面积较大。全省水土流失虽然得到初步治理，但水土流失现象还很严重。水土流失带走了大量土壤养分，造成土壤贫瘠。

4．中低产田面积大。全省中低产田面积占耕地总面积的近60%。同时由于长期重用轻养，高中产田肥力呈下降趋势，改造中低产田和提高土壤质量的任务相当艰巨。

5．自然灾害。我省低温、冷害、洪涝、干旱、大风等自然灾害发生比较频繁，对农业生产十分不利。 

二、“十五”土地利用规划实施评价

（一）规划目标和控制指标

规划主要目标：“十五期间”，全省各市、州耕地只能增加不能减少，继续保持耕地总量动态平衡；优化配置土地资源，使土地利用结构趋于合理，为全省经济建设提供土地保障；严格控制未利用土地开发，加大国土综合整治力度，加快生态退耕工作进程，促进生态省建设规划的顺利实施。

规划主要控制指标：

——全省耕地保有量不低于557.84万公顷;

——全省基本农田保护面积保持在484.89万公顷,基本农田保护率稳定在86.90%;

——农用地转为建设用地不超过3万公顷,其中耕地转用控制在1.20万公顷以内;生态退耕减少耕地控制在1.50万公顷以内;

——通过实施土地开发、复垦和整理项目,增加可利用土地面积不少于7.46万公顷,其中土地开发增加农用地5.83万公顷（增加林地2.83万公顷,增加牧草地3万公顷）;土地复垦整理增加可利用土地面积1.63万公顷（增加耕地1.50万公顷,增加林地、牧草地、渔业用地、建设用地等其它用地0.13万公顷）；

——重点建设项目用地控制在0.80万公顷以内,其中占用耕地控制在0.48万公顷;

——存量土地利用不低于0.50万公顷。

（二）规划目标完成情况

1．耕地保有量。2001～2005年，全省耕地面积减少5.60万公顷（包括生态退耕减少的耕地面积3.92万公顷。若不计生态退耕减少的耕地面积，耕地减少量为1.68万公顷）；土地开发复垦整理实现补充耕地1.44万公顷，农业结构调整及其它增加耕地0.45万公顷。计入生态退耕，全省耕地面积净减少3.71万公顷；不计生态退耕，耕地面积净增加0.21万公顷。2005年末，全省实有耕地553.68万公顷，按照国家对生态退耕可不计入耕地减少面积的要求，实现了耕地总量动态平衡的目标。

2．基本农田保护面积。根据全省基本农田保护检查，2005年末全省实有基本农田面积484.89万公顷，与2000年水平相比，实现了基本农田面积不减少的目标（见表1）。

表1吉林省基本农田保护指标完成情况

单位:万公顷,%

项目市(州) 基本农田保护面积 基本农田保护面积目标完成率(%)

2000年 保护率(%) 2005年 保护率(%)

长春市 117.75 87.20 117.75 87.50 100

吉林市 58.98 88.60 58.87 88.90 100

四平市 71.81 88.00 71.80 88.10 100

辽源市 18.38 85.60 18.38 88.60 100

通化市 26.16 86.20 26.16 87.80 100

白山市 9.29 86.50 9.30 89.80 100

白城市 63.82 86.00 63.93 87.00 100

松原市 88.69 86.50 88.70 86.50 100

延边州 30.01 85.00 30.00 86.60 100

全省合计 484.89 86.90 484.98 87.60 100

3．耕地减少控制指标。2001～2005年，全省耕地面积实际减少5.60万公顷。其中建设占用耕地1.08万公顷，占规划控制指标的90%；生态退耕减少耕地3.92万公顷，占规划控制指标的261%；灾毁耕地0.24万公顷；农业结构调整及其它减少耕地0.36万公顷（见表2）。

表2吉林省耕地减少结构表

单位:万公顷,%

项目数量 合计 建设占用耕地 生态退耕 灾毁耕地 农业结构调整及其它

减少耕地量 5.60 1.08 3.92 0.24 0.36

占减少问题比例(%) 100 19.28 70 4.29 6.43

4．新增建设用地。2001～2005年，全省新增建设用地1.33万公顷。其中占耕地1.08万公顷，占规划耕地转为建设用地控制指标的90%。

5．土地开发复垦整理增加耕地指标。2001～2005年，全省通过土地开发、复垦、整理补充耕地1.44万公顷，占规划确定补充耕地指标的96%，相当于同期建设占用耕地的133%。为保护和改善生态环境，我省自2001年起实行了严格控制未利用土地开发的政策，省政府于2003年出台了《关于加强我省未利用地管理与保护的意见》，未利用地开发占耕地补充总量比例逐年降低，逐步实现以复垦、整理为主增加耕地的目标。

6．重点建设项目用地。2001～2005年，全省已实施的重点建设项目用地0.71万公顷，占规划重点建设项目用地控制指标的88.75%。其中占用耕地0.52万公顷，占规划重点建设项目占用耕地控制指标的108.33%。

7．存量土地利用情况。2001～2005年，全省存量土地集约利用为0.12万公顷，占规划控制指标的24%，与规划目标差距较大。

（三）规划确定的各项措施落实情况

1．土地利用分区管制措施。各级政府和土地主管部门高度重视规划管理，严格执行土地用途分区管制制度，加强建设项目用地预审，有效地保护了耕地，各类建设用地特别是城镇和开发区的用地规模得到了有效控制，保障了经济发展必要的用地，促进了建设用地由外延扩张向内涵挖潜的转变，推进了土地生态建设和以农地整理、土地复垦为主的土地综合开发，土地生态环境得到不断改善。

2．土地利用结构与布局调整措施。规划实施以来，切实保护了基本农田，实现了耕地总量动态平衡的目标；按照土地整治和生态环境保护要求，加大生态退耕力度，增加了林地面积；统筹协调工矿、交通、能源、水利等建设用地，保障了重点建设项目用地。

3．规划实施管理措施。认真落实农用地转用审批制度，不断完善建设项目用地预审和规划审查制度，强化土地利用年度计划管理，保证了建设项目按规划用地、合理用地，每年农用地转用都控制在国家下达计划范围内；初步形成了土地利用规划实施的政府目标责任制，将耕地保有量、基本农田保护面积、土地开发整理补充耕地等主要规划目标作为考核领导政绩的重要内容，为规划的顺利实施提供了坚实的组织保证。 

（四）规划实施成效评价

规划实施以来，对加强全省土地宏观管理和实施土地用途管制，严格保护耕地特别是基本农田，保障重点建设项目等必要的建设用地和生态环境建设用地，优化土地利用结构和布局，提高土地利用率和土地资源集约利用，促进经济社会协调发展，发挥了重要作用，取得了明显的成效。国内生产总值（GDP）由2000年的1821亿元增长到2004年的3615亿元，期间增加了1794亿元，年递增率为10.60%；人均国内生产总值由6847元增长到13328元，增加了6481元；单位面积国内生产总值每公顷由9527元增长到18914元，期间增加了9387元；三次产业结构由2000年的21.90：43.90：34.20调整为2005年的16.80：44.40：38.80。具体表现在以下几个方面：

1．有效调控用地需求，促进了全省经济发展。“十五”土地利用规划在贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，确保全省耕地总量动态平衡的前提下，把保障必要的建设用地作为基本原则，注意处理好资源保护与经济发展的关系，注重统筹安排各业用地，保障了全省各项建设的用地需求，有效地促进了区域经济发展。同时，通过严格的土地管理，坚持调控总量，控制增量，盘活存量，不断增强规划的宏观调控作用，有效控制了非农建设用地规模，为吉林省经济社会可持续发展起到了积极的促进作用。

2．耕地保护成效显著，巩固了全省农业基础地位。从严控制建设占用耕地特别是基本农田，对减少的耕地实现了占补平衡。“十五”期间，全省年均建设占用耕地0.22万公顷，是年均占用控制面积（0.24万公顷）的91.66%；年均开发复垦整理新增耕地0.29万公顷，是同期建设占用耕地的1.32倍。不计生态退耕，全省耕地保有量、基本农田保护面积保持在2000年的水平，实现了全省耕地总量动态平衡，为稳定提高粮食生产能力，保障粮食安全，巩固农业基础地位作出了突出贡献。

3．大力推进土地开发整理，提高了土地利用率。全省坚持土地资源开发利用与节约并举、把节约放在首位。为保障规划期内国民经济和社会发展的用地需求，缓解土地供需矛盾，积极推进土地整理，加强土地复垦，适度开发宜农后备土地资源。通过实施土地开发、复垦和整理项目，共增加耕地1.44万公顷，提高了耕地质量和土地利用效率。

4．加强土地生态建设，取得了较好的环境效益。按照生态省建设和国家退耕还林的要求，我省积极推进土地生态建设，超额完成了规划确定的生态退耕任务；开展退化土地治理。五年来，全省荒草地、盐碱地、沙地等未利用地净减少0.52万公顷，净增加林地4.32万公顷；严格控制将未利用地开发为耕地，新增耕地中土地开发所占比例逐年降低。规划实施对加强土地生态保护与土地综合整治发挥了积极作用，取得了较好的生态环境效益。

5．加强管理和宣传教育，提高了全社会按规划用地的意识。规划实施过程中，通过严格管理，加强建设用地预审和规划审查，认真执行土地用途管制制度，土地利用规划对项目建设、土地开发整理等行为的强制规范作用逐步增强，各类建设和各项土地开发整理活动基本控制在规划允许范围内。同时，通过大力宣传土地管理法律、法规，加大对违反规划用地行为的打击力度，依法用地、按规划用地的意识逐步深入人心。

（五）规划实施中存在的主要问题

1．城乡发展占用优质耕地较多。随着城乡的快速发展，城乡规模特别是城市规模外延扩张没有得到有效控制，挤占了大量优质耕地。

2．存量土地挖潜不够。各级政府对项目用地的数量特别是增量安排较为注重，而对存量土地调整挖潜重视不够，并且有些存量土地利用需要投入大量的人力、物力和财力，实施的难度非常大，致使存量土地利用率与规划目标差距较大。

3．土地开发整理水平较低。目前，全省土地开发整理水平仍较低，土地开发整理重增加耕地数量、轻耕地质量现象比较严重，尚未全面进入以提高耕地质量和环境质量水平的阶段，部分地区在实施土地开发整理增加耕地面积的同时，带来了许多新的生态环境问题。

4．生态环境总体呈恶化趋势。局部地区因实施生态退耕和土地综合整治，生态环境有所改善。但从全省看，东部山区水土流失，西部地区沙化、碱化仍未得到有效治理，生态环境恶化仍在继续。

5．规划与市场缺乏有机结合。建设用地的市场配置比例较低，市场配置土地资源的基础作用尚未充分发挥。

6．规划实施跟踪力度不够。规划实施的人大监督、公众监督、舆论监督运用不够充分，土地规划行政主管部门的规划实施监督检查职能没有明确，影响了监督工作的成效，使规划、实施难以一体化。 

三、规划的指导思想和原则

规划的指导思想：深入贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，以党的十六大精神、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，切实贯彻以人为本和科学发展观，紧紧围绕全面建设小康社会的宏伟目标和构建社会主义和谐社会，针对国土资源事业发展中具有全局性、战略性、紧迫性的重大问题，以促进经济社会与人口、资源、环境的全面、协调、可持续发展为目标，以能力建设为重点，全面加强土地资源的调查评价、整治、管理、保护与合理利用，增强国土资源参与宏观调控的能力，促进经济社会和人的全面发展。

规划遵循的主要原则：耕地总量动态平衡与生态平衡相统一的原则；以供给制约和引导需求的原则；提高土地利用效益，坚持土地效益最大化的原则；优先安排重点行业用地，促进全省经济快速发展的原则；在开发中保护，在保护中开发的原则。

四、土地供需平衡分析

土地供需平衡分析包括土地供给和土地需求分析两项内容，土地供给主要分析全省建设用地的供给能力，同时分析耕地补充能力。土地需求分析主要对农业用地和建设用地发展对土地的需求进行分析预测。充分分析土地资源的供给能力及各用地部门对土地的需求情况，为“十一五”土地利用规划确定各项用地指标提供科学依据。

（一）土地需求量分析

1．农业用地需求分析

耕地。为满足吉林省实现耕地总量动态平衡的要求，“十一五”期间耕地总面积应保持在553.68万公顷以上，基本农田保护区面积稳定在484.89万公顷。

林地和牧草地。为确保吉林省“生态省”建设和小康社会目标的实现，到2010年全省森林覆盖率达到44.80%，草地植被覆盖度有较大提高。

2．建设用地需求分析

根据全省各市、州“十一五”期间重点建设项目规划和各部门用地发展规划，“十一五”期间全省建设用地净增加3.75万公顷（含重点建设项目用地），共占用耕地1.90万公顷。其中城镇村及工矿用地净增加2.40万公顷（含各类开发区和工业集中区）；交通运输用地净增加0.95万公顷，水利设施用地净增加0.40万公顷。

（二）土地供给量测算

1．后备资源供给量

根据吉林省土地开发整理规划编制过程中所作的土地适宜性评价结果显示，目前，全省未利用地开发理论上可增加农用地的潜力为97.58万公顷。其中可增加耕地面积为29.12万公顷。在可开发的后备土地资源中，主要是荒草地、盐碱地和沼泽地，开发利用障碍因素较多，开发难度较大，必须采取高资金、高科技投入的办法，才可进行开发。而且，若过度开发，极易造成生态环境的破坏。因此，必须对后备资源的开发进行严格的控制，限制其开发成耕地，应有计划、有步骤地对未利用土地进行生态整治。

2．耕地整理量

据对全省耕地后备资源的调查与评价显示，全省需要进行整理提高耕地集约利用水平的耕地片区总面积159.94万公顷，通过整理可增加耕地面积14.16万公顷。

3．复垦废弃土地量

据统计，全省有因采煤、采油、采金、制砖等工矿的发展造成的各种工矿废弃土地和灾害毁地造成的已开发利用的土地被毁面积共计13.05万公顷，可以通过土地复垦重新利用。经评价后，其中适宜复垦的废弃土地12.77万公顷，可复垦为农用地潜力为11.80万公顷，农用地中可复垦为耕地潜力为7.78 万公顷。

4．存量土地量（建设用地潜力）

据对全省小城镇建设用地情况统计显示：截止到2004年末，全省小城镇中有存量土地0.83万公顷；另据对全省农村居民点抽样调查结果推算,全省村庄内部至少有3.80万公顷的存量土地可以通过土地整理集约利用。

（三）土地供给量和需求量平衡分析

通过以上各类用地需求量和供给能力分析，全省增加农业用地的潜力主要是对农用地的整理和各类废弃土地、灾害损毁地的复垦，而建设用地潜力则在于农用地的转用和城、镇、村内部存量土地的挖潜。按照吉林省经济发展的能力和社会需求，以不破坏生态环境为重要约束条件，严格限制后备土地资源的开发，在“十一五”期间年度开发后备土地资源控制在0.50%以下。同时，大力开展土地整理和复垦，充分利用城镇和村庄内部存量土地，土地的供给量能够满足各类用地需求，既能保持耕地总量动态平衡，又能保持生态平衡并促进社会经济可持续发展。

五、规划的战略方针和目标

（一）战略方针

充分发挥吉林省农地资源优势，严格保护耕地特别是基本农田，稳定粮食生产能力，促进吉林经济全面发展；坚持以提高经济效益为中心，大力推进土地使用制度改革，充分发挥土地的配置功能，建立起宏观调控下市场配置土地资源的新机制，促进存量土地集约利用，为国民经济发展提供土地保障；坚持以科技创新为先导，带动和支撑国土资源调查评价、管理、保护和合理利用；坚持科学利用土地的原则，合理调整土地利用结构与布局，根据全省经济结构变化要求，强化中部地区农业用地、城镇用地，强化西部地区水、林、草业用地，强化东部地区林业用地；坚持可持续发展战略，搞好生态环境建设，促进人与自然的和谐；严格控制开发耕地后备资源，逐步建立良性的土地生态系统，使土地的经济、社会、生态三效益同步发展，确保“生态省”建设目标的实现。

（二）国民经济和社会发展总体目标

根据党的十六大对21世纪头20年做出的总体部署，到2010年实现国内生产总值比2000年翻一番，到2020年再翻一番，实现全面建设小康社会的宏伟目标。未来15年我省正处于工业化中期和城镇化迅速发展的时期，经济潜在增长速度将达到10%以上。在这个时期，一方面要满足发展对土地的需求，另一方面又要保护耕地，保障粮食安全，同时还要努力保护资源、保护环境，协调发展与保护的关系，实施可持续发展战略，确保2020年建设全面小康社会目标的顺利实现。

（三）“十一五”及2020年土地利用目标

根据经济社会发展及全省土地资源利用现状、土地利用潜力，总体目标是：加强耕地保护，继续保持耕地总量动态平衡；优化配置土地资源，使土地利用结构趋于合理，为全省经济建设提供土地保障；加强城镇、乡镇企业以及开发区建设用地管理，建设用地规模化、集约化程度明显提高；严格控制未利用土地开发，加大国土整治力度，实现“在保护中开发，在开发中保护”的目标。

1．规划的指标体系

“十一五”土地利用规划的指标体系主要包括以下七个部分：

（1）农用地转用，指直接用于农业生产的土地，包括耕地、园地、林地、牧草地、水面等转为建设用地，其中耕地转用要实行总量控制。

（2）重点建设项目，指对行政区域内国民经济和社会发展有重大影响的基础设施、基础产业、支柱产业、文化教育、卫生体育、产业技术进步、结构调整等重大项目。

（3）生态退耕，指为改善生态环境将地面坡度大于15度的耕地退耕还林还牧。

（4）土地开发，指将未利用地中的农用地后备资源开发为可利用土地的活动，其中开发耕地量要符合该时段规划的要求。

（5）土地复垦, 指对因挖损、塌陷、压占和自然灾害造成破坏、废弃的土地进行整治，使其恢复到可利用状态的活动。

（6）土地整理，指在一定区域内，依据土地利用总体规划，采取行政、经济、法律和技术手段，对田、水、路、林、村采取综合治理和调整措施，改善土地利用结构和生产、生活条件，增加耕地及其它农业用地的有效利用面积，提高土地利用率和产出率，改善生态环境的活动，也是土地利用由粗放型向集约型转变的过程。

（7）存量土地，指基于一个范围如城市、城镇或村庄，以实现耕地总量动态平衡为目标，达到集约利用建设用地、限制建成区不断外延的目的，挖掘其内部土地潜力的总称。存量土地的存在是相对现状而言的，其在空间分布上有绝对存量土地和相对存量土地之分。绝对存量土地指直接可以利用的土地，如征而未用的土地、空闲地、建设预留地等；相对存土地指可以挖潜的土地，如通过旧城改造、土地置换、土地利用结构调整等集约利用土地，从而提高土地利用率。

2．“十一五”期间土地利用目标

根据“十一五”期间各项经济建设对土地的需求，在土地资源可供给量的控制下，确定了“十一五”期间各项土地利用目标。

(1）耕地保有量

全省耕地面积保持在553.68万公顷，确保基本农田保护面积不少于484.89万公顷。期间建设占用耕地1.90万公顷、生态退耕3.35万公顷、灾害毁地0.30万公顷、农业结构调整及其它减少耕地0.40万公顷；土地开发复垦整理补充耕地1.90万公顷、农业结构调整及其它增加耕地0.70万公顷。不计生态退耕，确保耕地面积不减少。

（2）农用地转用

安排农用地转为建设用地3.50万公顷。其中耕地转用1.90万公顷，耕地转用中交通、水利、能源等基础设施和大中型重点建设项目占用耕地1．00万公顷、城市发展占用耕地0.64万公顷、建制镇发展占用耕地0.16万公顷（城市、建制镇发展占用的耕地含各类开发区、工业集中区发展占用的耕地）、其它建设占用耕地 0.10万公顷。

（3）生态环境建设

大力加强生态环境建设，逐步实施退耕还林还草，合理调整土地利用结构。坚持“全面规划、分步实施，突出重点、先易后难，先行试点、稳步推进”的原则，因地制宜，有计划、有步骤地退耕还林还草，“十一五”期间全省安排生态退耕3.35万公顷。利用宜林荒山、荒地植树造林，增加林地面积，提高森林覆盖率。建设草地，治理草原“三化”，提高草地生产力。加强天然林保护区、水源涵养生态区、环城绿化带、黑土地保护、农业面源污染治理、“三北”防护林建设、水土保持综合治理和松花江、辽河流域水资源保护。通过以上工程、项目的实施，恢复和改善全省的生态环境。

（4）土地开发整理

通过土地开发整理补充农用地3.10万公顷。其中补充耕地1.90万公顷。补充的耕地中通过耕地整理补充0.98万公顷、农村居民点整理补充0.15万公顷、土地复垦补充0.47万公顷、土地开发补充0.30万公顷。

（5）重点建设项目

在严格控制环境污染项目用地的前提下，优先安排交通、水利、能源等基础设施和重大建设项目。“十一五”期间全省安排重点建设项目用地2万公顷。其中占耕地1万公顷。

（6）存量土地利用

大力推进土地有偿使用，科学处置土地资产，利用经济手段，在严格控制建设用地外延扩张的同时，积极挖掘内部存量土地。“十一五”期间安排利用存量土地0.25万公顷，提高存量土地利用率。

3．2011～2020年土地利用目标

（1）耕地保有量

全省耕地面积继续稳定在553.68万公顷，确保基本农田保护面积不少于484.89万公顷。期间建设占用耕地3.80万公顷、生态退耕6.80万公顷、灾害毁地0.70万公顷、农业结构调整及其它减少耕地0.90万公顷；土地开发复垦整理补充耕地3.80万公顷、农业结构调整及其它增加耕地1.60万公顷。不计生态退耕，确保耕地面积不减少。

（2）农用地转用

安排农用地转为建设用地7万公顷。其中耕地转用3.80万公顷。耕地转用中交通、水利、能源等基础设施和大中型重点建设项目占用耕地2.30万公顷，城市发展占用耕地0.98万公顷，建制镇发展占用耕地0.32万公顷（城市、建制镇发展占用的耕地含各类开发区、工业集中区发展占用的耕地），其它建设占用耕地 0.20万公顷。

（3）生态环境建设

继续加强生态环境建设，有计划、有步骤地退耕还林还草，恢复湿地面积，期间全省安排生态退耕6.80万公顷。充分利用宜林荒山、荒地，大力发展植树造林，增加林地面积，提高森林覆盖率。加强草地建设，治理草原“三化”，增加草场面积，提高草地生产力。加强天然林保护区、水源涵养生态区、环城绿化带、“三北”防护林建设、黑土地保护和水土保持综合治理。通过以上工程、项目的实施，明显改善全省的生态环境。

（4）土地开发整理

通过土地开发整理，增加农用地面积7.50万公顷。其中补充耕地3.80万公顷。补充的耕地中通过耕地整理补充2.10万公顷，农村居民点整理补充0.30万公顷，土地复垦补充0.90万公顷，土地开发补充0.50万公顷。

（5）重点建设项目

安排重点建设项目用地3.90万公顷。其中占用耕地2.30万公顷。

（6）存量土地利用

安排利用存量土地0.80万公顷，提高存量土地利用率。

（四）对全省经济建设及生态环境建设的预期影响

1.保证全省建设用地需求，促进国民经济快速发展。

2.形成科学合理的土地利用结构，统筹安排各业用地，促进各业协调发展。

3.土地资产收益显著增加，增强地方财力。

4.土地开发得到有效控制，国土整治力度加强，土地生态环境得到明显改善，土地利用逐步走向良性循环。

5.土地利用方式得以转变，耕地得到进一步保护。

6.局部土地利用混乱问题得到治理，促进土地利用的科学化及规范化。

7.城镇、开发区（含工业集中区）、乡镇企业建设得以加强，规模和布局趋于合理，我省城镇化、工业化水平得到进一步提高。

六、土地利用空间布局

（一）重点农田保护区

为加强农田保护力度，强化农田保护措施，提高粮食综合生产能力，建设新型国家粮食安全基地，确保耕地总量动态平衡，在对全省耕地实行全面保护的基础上，确定榆树市、德惠市、农安县、九台市、双阳区、桦甸市、蛟河市、永吉县、舒兰市、磐石市、公主岭市、梨树县、伊通县、双辽市、东丰县、东辽县、梅河口市、辉南县、通化县、扶余县、长岭县、前郭县、洮南市、大安市、镇赉县、敦化市等26个县、市、区为重点农田保护区。

（二）重点建设工程、重点建设项目布局

“十一五”期间，加快汽车、石化、农产品加工、医药和电子信息等五大产业基地建设；加快中部城市松花江调水工程、哈达山水利枢纽工程、“引嫩入白”工程、松花江流域污染治理工程等水源工程建设；加大煤炭、石油、天然气及油母页岩勘探开发；加快电厂建设，西部重点发展风电和火电、东部发展水电和坑口电站、中部发展火电和核电；加快哈大电气化铁路、“东边道”铁路和以“五纵五横”、“三环三联络”、“出口成网”为主骨架的公路网等交通基础设施建设。在严格控制非农建设用地规模的同时，要优先安排交通、水利、能源等基础设施和省级以上重点建设项目用地，要严格控制环境污染项目用地，避免新上项目对生态环境产生不利影响。重点建设工程、项目详见附表1。

（三）重点生态建设工程布局

重点生态建设工程是实现我省生态省建设目标的基础建设工程，也是改善生态环境的重要措施，包括生态林和防护林建设、生态退耕、水土保持综合治理、生态环境综合治理等工程。“十一五”期间，白城市、松原市以生态林草建设、草原“三化”治理、退耕还林还草、“三北”防护林工程和环城绿化带建设为主；延边州、通化市、白山市以水土保持综合治理、生态退耕还林、小流域生态环境整治、天然林保护区和水源涵养生态区建设为主；长春市、吉林市、四平市、辽源市以黑土地恢复与保护、水源涵养生态区建设、水土保持综合治理、生态环境综合治理为主。重点生态建设工程详见附表2。

（四）土地开发、复垦和整理重点区域、重点工程、重点项目布局

1．重点区域

在调查评价的基础上，结合区域土地开发整理方向和生态环境要求，将土地开发整理潜力较大、分布集中的区域确定为土地开发整理的重点区域。

（1）耕地整理重点区域。全省划定四个重点区域：东部耕地整理重点区域、东中部耕地整理重点区域、中部耕地整理重点区域和西部耕地整理重点区域，包括蛟河市、敦化市、桦甸市、靖宇县、江源县、临江市、磐石市、梅河口市、辉南县、榆树市、德惠市、九台市、农安县、双阳区、洮北区、洮南市、大安市、乾安县、宁江区、前郭县、扶余县、长岭县、双辽市等23个县、市、区。

本区域工作重点是结合中低产田改造，进行农田基本建设，加强农田水利建设，改善农业基础设施，提高抗旱能力，通过工程和生物措施防风治沙治碱，改良土壤，培肥地力，防治水土流失，改善农田生态环境，增加有效耕地面积，提高耕地的利用率和产出率。整理出的耕地仍作为耕地使用。

（2）居民点整理重点区域。全省划定两个重点区域：长白山自然保护区农村居民点整理重点区域和西部湿地保护区农村居民点整理重点区域，包括柳河县、靖宇县、抚松县、图们市、敦化市、宁江区、前郭县、镇赉县、通榆县等9个县、市、区。

本区域工作重点是进行居民点的迁移合并和农村宅基地、居民点内部闲置土地整理，改善农村生活条件和居住环境，实现土地集约利用。整理出的土地除部分还耕外，主要用于建设用地的置换。

（3）土地复垦重点区域。全省划定五个重点区域：东部图们江、珲春河中山农林土地复垦重点区域，东部浑江、鸭绿江中山农林土地复垦重点区域，东部松花江、辉发河低山丘陵农林牧土地复垦重点区域，中部松花江、辽河台地平原农牧林土地复垦重点区域和西部嫩江、辽河沙丘覆盖冲积平原农牧土地复垦重点区域，包括敦化市、安图县、龙井市、珲春市、通化县、集安市、长白县、舒兰市、梅河口市、辉南县、磐石市、东丰县、榆树市、德惠市、九台市、扶余县、宁江区、公主岭市、伊通县、梨树县、前郭县、乾安县、通榆县、大安市、镇赉县、洮南市、洮北区、双辽市等28个县、市、区。

本区域工作重点是加强各类工矿废弃地和灾害损毁土地的整治，恢复土地的生产能力，搞好农业生态环境建设，加大草地建设力度和提高森林覆盖率，防治水土流失和土地荒漠化，形成林、草、粮相结合的土地生态系统，建立农、林、牧相协调的土地利用结构。复垦后的土地主要用于耕地、草地和林地建设。

（4）土地开发重点区域。全省划定五个重点区域：长春后备土地资源开发重点区域、吉林后备土地资源开发重点区域、四平后备土地资源开发重点区域、白城松原后备土地资源开发重点区域、延边后备土地资源开发重点区域，包括榆树市、德惠市、农安县、九台市、双阳区、舒兰市、蛟河市、梨树县、公主岭市、双辽市、大安市、镇赉县、洮南市、乾安县、宁江区、前郭县、扶余县、珲春市、敦化市、安图县、龙井市等21个县、市、区。

本区域工作重点是在搞好生态环境建设的前提下，合理开发荒草地、盐碱地及其它适宜开发的未利用土地，补充建设占用的耕地，该区也是异地补充耕地的重点区。开发出的土地主要用于耕地、林地和建设用地。

2．重点工程

为落实规划任务，保障规划目标的实现，解决全省土地开发利用中的重大问题，依托土地开发整理重点区域，规划期内重点组织实施五项土地开发整理重点工程。

（1）中部商品粮基地黑土地保护与整理工程。该工程以我省黑土带商品粮基地的基本农田整理为主。主要实施区域包括长春市区、榆树市、农安县、德惠市、九台市、双阳区、扶余县、前郭县、公主岭市、梨树市等10个县、市、区。

工程主要任务和措施：结合农田基本建设，采取工程和生物措施改良土壤，培肥地力，兴修水利，完善农田基础配套设施，增强抵御自然灾害的能力，全面提高黑土带的基本农田质量，改善黑土带基本农田生态环境，增加有效耕地面积，提高该区域耕地的利用率和产出

率。

（2）中西部荒漠化土地整治和生态恢复工程。该工程以治理中西部地区的盐碱化和沙化土地，恢复该区域生态环境为主，主要实施区域包括洮南市、镇赉县、大安市、乾安县、长岭县、双辽市等6个县、市。

工程主要任务和措施：结合中低产田改造，加强农田水利建设，采取工程和生物措施治沙治碱，改良土壤，合理布局田间道路、排灌设施和护林网，改善农田生态环境，提高耕地质量。

（3）东中部山区水土流失综合整治工程。该工程以综合治理水土流失区域的农田为主。主要实施区域包括蛟河市、辉南县、敦化市、抚松县、靖宇县、江源县、临江市等7个县、市。

工程主要任务和措施：围绕小流域治理和生态退耕，完善农田基础设施，提高农田生产和抵御自然灾害的能力，采取改土与治水相结合、治坡与治沟相结合的措施，实施“山、水、林、田、路”的综合整治，减少水土流失，增加耕地的蓄水、保土、保肥能力。

（4）水毁土地复垦工程。该工程以复垦因洪涝灾害损毁的土地为主。主要实施区域包括洮南市、镇赉县、大安市、宁江区、扶余县、舒兰市、磐石市、桦甸市、梅河口市、通化县、柳河县、集安市、东丰县、东辽县等14个县、市、区。

工程主要任务和措施：重点解决因洪涝灾害引发的耕地、草地、林地被毁和道路压占、村庄淹没等土地利用问题。通过“田、水、路、林、村”的综合整治，对损毁的土地及时复垦，恢复利用，改善水毁区域的生态环境和农业生产条件，提高耕地利用率和产出率，增加粮食产量，提高农民生活质量，增加农民收入。

（5）工矿砖瓦沙石厂废弃土地复垦工程。该工程以复垦工矿砖瓦沙石厂的挖损、压占、塌陷等废弃的土地为主。实施区域包括全省所有存在废弃工矿地和砖瓦沙石厂的县、市、区。

工程主要任务和措施：结合农田水利配套设施建设，重点解决因盲目发展建材业造成的耕地挖损、压占等问题。通过对废弃土地的复垦，恢复土地的生产能力，完善节水和灌溉设施，改善生产条件，有效补充耕地面积，提高耕地质量。

3．重点项目

为补充各类非农建设占用的农用地，保证土地资源的可持续利用，需加强土地的整理、复垦和科学地进行土地开发。

“十一五”期间全省耕地整理重点项目主要集中在长春市、吉林市、松原市、白山市、通化市；农村居民点整理重点项目主要集中在白城市、延边州、白山市、通化市；土地复垦重点项目主要集中在白城市、通化市；土地开发重点项目主要集中在延边州、长春市、吉林市。

七、区域土地利用

为实现对全省土地的宏观控制与管理，充分发挥土地资源优势，因地制宜地开发、利用、整治和保护土地资源，落实用途管制制度，根据我省客观地域分异规律，采用主成分分析和聚类分析方法，按自然、社会经济条件的区内相似性和区域差异性原则，将全省划分为四个土地利用区域。

1．东部长白山山地林地区域

该区域包括延边州、白山市和通化市东部，共20个县、市、区，土地面积占全省总面积的41%。

本区域土地利用方向和管制规则：发挥森林、特产、矿产、水资源优势，巩固发展林业基地及林下特产品基地，提高现有耕地生产潜力，发展林间、林下草地牧业；加强生态建设，25度以上坡耕地要逐步退耕还林还草，采用工程、生物等综合措施防止水土流失；稳定现有耕地，要在开发利用丰富的矿产资源的同时，加大土地复垦整理力度，以补充耕地的减少，保护土地的生产力，实现耕地总量动态平衡；要严格控制非农建设用地，优先保障重大基础设施建设用地；工业发展以煤炭、电力、钢铁、有色冶金和建材业为主，建成水电基地以及省内煤炭、钢铁、金属及非金属矿开采基地；利用本区域丰富的旅游资源，发展以长白山为主体的旅游业。

2．东南部低山丘陵林地农地区域

该区域包括吉林市、辽源市和通化市西部，共15个县、市、区，土地面积占全省总面积的15%。

本区域土地利用方向和管制规则：发挥丘陵山区优势，林农并举，以林保农，巩固发展水稻生产基地；加强用材林后备基地建设，农林牧相结合；充分利用松花湖水资源优势，发展淡水养鱼基地；加强水土保持，25度以上坡耕地要逐步退耕还林还草；在节约集约用地的基础上，重点保障吉林市城市发展对建设用地的需求；加强土地复垦整理，区内工矿废弃地应逐步复垦，切实保护耕地，实现耕地总量动态平衡；工业发展以化工、造纸、采矿为主；继续发挥松花湖、龙湾、官马溶洞等旅游优势。

3．中部台地平原农地区域

该区包括长春市全部和四平市大部分，共15个县、市、区，土地面积占全省总面积的17%。

本区域土地利用方向和管制规则：发挥资源优势，以农为主，加强黑土地资源的保护与合理开发，巩固发展商品粮基地，提高种植业水平和粮食综合生产能力，逐步改善种植结构；在用地上应坚持用养结合，提高土壤肥力；加强农田防护林建设，提高森林覆盖率；实施“粮变肉”工程，打造精品畜牧业基地；在节约集约用地的基础上，保障长春市城市发展对建设用地的需求；工业发展以农副产品加工、汽车为主；进一步发展乡镇企业、高新技术产业；注意发展节水型工业，加强城市饮用水源建设，逐步改善城市用水紧张局面。

4．西部平原农地牧地区域

该区域包括松原市、白城市和四平的双辽市，共10个县、市、区，土地面积占全省总面积的27%。

本区域土地利用方向和管制规则：以农业为主，农牧结合，建成农业、牧业生产基地；保护改良草原，不宜盲目扩大耕地面积，现有耕地中不宜耕种的要逐步退耕还林还草；逐步改造中低产田，提高耕地产出率；加大“三北”防护林和农田林网建设，提高森林覆盖率，

保护农田，提高生产能力，改善生态环境；充分利用现有水面发展苇业和淡水养鱼；加大土地复垦整理力度，缩村并屯，科学开发未利用土地；要严格控制非农建设用地，优先保障重大基础设施建设用地；工业发展以石油、食品加工为主。此外，还要发展纺织业及乡镇企业。  八、规划实施的对策及措施

为保证“十一五”规划的顺利实施，本规划制定了规划实施的对策及措施，主要包括以下几个方面：

（一）认真执行本规划，加强规划实施的监督管理

各级政府要加强对规划实施的组织领导，实行主要领导人负总责，分管负责人具体负责的制度，把规划的实施列为各级政府任期考核目标的重要内容，自觉接受人大监督，强化新闻监督和社会监督机制。各级土地管理部门要对规划实施情况进行动态监测，建立健全规划实施情况检查制度，并及时向当地政府和上级主管部门报告情况，保证规划的贯彻落实。各市州人民政府和有关部门要按本规划确定的土地利用目标、方针、任务和各项土地利用计划指标，编制本地区和本部门的用地计划，保证规划的各项用地指标的落实。要充分发挥本规划对经济社会发展的宏观调控作用，实现国土资源的可持续利用。同时，本规划对科学编制新一轮土地利用总体规划，正确处理经济发展、土地保护与生态建设的关系，保证合理用地需求将起到重要的指导作用。

（二）强化土地利用年度计划管理，树立土地利用规划的权威性

各级人民政府要依据国民经济发展规划、国家产业政策、吉林省土地利用总体规划和本规划的要求，编制包括耕地保有量和耕地保护、农用地转用、生态环境建设、土地开发整理（含复垦）、重点建设项目用地和存量土地利用等指标在内的土地利用年度计划，加强土地利用的计划控制。各项用地计划必须符合本规划的要求，对年度计划实行指令性管理，一经下达，必须严格执行，不得突破。凡不符合规划、没有农用地转用年度计划指标的，不得批准用地。对批准农用地转用的，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；已实施征地的，满两年未供地的，在下达下一年度的农用地转用计划时扣减相应指标，对具备耕作条件的土地，应当交原土地使用者继续耕种，也可以由当地政府组织耕种。

（三）加强耕地保护,确保基本农田面积不减少、质量不降低、用途不改变

认真贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策,落实耕地保护行政首长负责制，实行最严格的耕地保护制度。依法科学划定基本农田，并落实到村组、农户和地块，制定基本农田保护区管理细则，明确责任人，建立岗位责任制，切实保护优质耕地。严禁违法违规占用基本农田和擅自调整或随意变更基本农田保护区面积、位置和用途，任何单位和个人不得破坏、闲置和荒芜基本农田保护区内耕地。严格按照基本农田保护政策和国家相关规划确定合理的退耕标准和规模。建立基本农田保护专项基金，切实保障对耕地资源的持续投入，建设高产、稳产的基本农田，保护和提高粮食综合生产能力，确保基本农田数量不减少、质量不降低，保证国家粮食安全。严格土地市场准入条件，增加建设占用土地特别是耕地的成本和难度，运用利益机制、价格杠杆从源头上约束滥占滥用耕地的行为。鼓励广大人民群众参与基本农田的保护和管理。

（四）保障基础设施和重点建设项目用地，严格控制建设用地增

量，积极盘活存量，节约集约用地

优先保障基础设施和重点建设项目用地需求。坚持大中小城市和小城镇协调发展，要重点保障长春和吉林两个特大城市、中心城市、国家级和省级重点镇发展用地，逐步缩小农村居民点用地规模。积极开展节地挖潜，努力盘活存量土地，新上建设项目要尽量利用现有闲置地、空闲地和批而未供土地，严格建设用地定额和控制指标管理，提高建设用地的投资强度和产出水平，提高用地的集约化水平，最大限度地减少建设占用耕地、林地、草地和湿地。要完善政府土地收购储备制度，继续整顿土地市场秩序，规范和发展土地使用权市场，加大经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让，减少土地浪费和资产流失。要按照维护农民权益、合理把握征地规模的原则，适当提高征地补偿标准，改进补偿办法，落实安置责任，完善征地程序，逐步建立符合社会主义市场经济要求的征地制度，从严控制村镇土地征用规模，减少新的非农建设用地。严格实行用途管制制度，实施规划许可，规范建设用地审批管理，各项建设用地按照法定程序报批，禁止擅自将农用地转为建设用地，加强建设用地审批后的监管。

（五）积极开展土地整理和复垦，加强未利用地保护，适度开发

宜耕土地后备资源

全面落实建设占用耕地补充制度，确保土地开发整理复垦补充耕地的数量和质量不低于同期建设占用的耕地。实施土地开发整理规划，规范土地整理项目管理，加大实施土地整理和复垦力度。整合各项用于土地开发整理的专项资金，集中投入，建设高标准基本农田，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生产环境，提高土地生产力和利用率。加强对未利用地的保护和管理，改善生态环境，要严格按照生态建设与环境保护的要求，适度开发宜耕土地后备资源。

（六）推进国土资源基础调查评价工作和信息化建设

开展新一轮土地调查工作。建立土地调查统计成果快速更新机制。加强土地登记工作，逐步构建现代土地产权管理制度。加快数字国土、金土工程和国土资源基础数据库建设，形成完善的国土资源信息化体系，逐步实现国土资源调查评价、政务管理和社会服务的信息化，为快速、方便、准确地执行土地利用规划提供服务，从而提高土地利用规划管理的科学性和可操作性。