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　　国家统计局发布的数据表明，虽然2011年我国的人口城镇化率已经达到 51.27%，但按户籍人口计算的城镇化率仅为 35%左右，这意味着有许多生活在城镇里的人没有取得城镇户口，他们作为城镇中的“边缘人”并未享受到与城镇原有居民同等的待遇。城镇化是一项系统工程，与人口向城镇的迁徙相对应，必须有完善的住房、教育、社会保障等措施相配套，否则就会形成城镇的“二元社会结构”，造成新的不平等，带来更多的社会问题，这也就违背了我们推进城镇化的初衷。

　　在中国，进城农民遭遇到“半城镇化”的悲凉，虽然他们长期工作在城市，为城市的发展做出了巨大的贡献，但却不被城市真正接纳。他们长期工作生活在城市，却难以真正成为城市的“市民”。难道农民市民化仅仅是各级地方城镇政府的责任吗？

　　农民市民化是一个国家命题，换句话说，需要由中央政府，省、自治区、直辖市政府，其他各级地方城镇政府协同推进。一方面，建国以后，农村、农业、农民为国家的工业化、城镇化、现代化做出了巨大的贡献和牺牲，自1958开始实行的户籍管理制度，人为地将城镇居民与农村居民分割为两个发展条件、机会、享受的待遇截然不同的两大社会群体，本身就是不合理、不公平的。在改革开放的条件下，农民进城务工，他们不仅是城市的消费者，更是城市的建设者、贡献者，城市对进城务工农民“用而不养”，很多进城务工多年的农民未被转为城镇户口，未被纳入城镇的社会保障体系之中。这些问题不仅引发了新的社会矛盾，而且制约了农村城镇化、农民市民化、国家现代化的进程。但另一个方面，在中央政府与地方城镇政府财权与事权不匹配、在财税体制上地方各级城镇政府分灶吃饭、在人口城镇化问题上全国又缺乏统一的协调机制和支持体系的情况下，各级地方城镇政府均不愿为辖区外的外来人口的社会保障买单，特别是经济社会发达的、活力较强的城镇吸引了大量的辖区外的外来人口，这些城镇不愿也无力为辖区外的外来人口承担社会保障责任，故而设置了较高的户籍门槛，这在全国是普遍现象，也是处理起来比较棘手的难题。

　　现在问题的症结已经很清楚了，如果不能将进城务工农民纳入城镇的社会保障体系，就没有农民市民化，就没有真正的城镇化。而农民市民化是需要花钱的。这些钱从哪里来？仅靠地方城镇政府和进城农民是难以承担的。因此，应在分地区测算的基础上，建立中央政府，省、自治区、直辖市政府，其他各级地方城镇政府对农民市民化成本按不同比例分级承担的机制，否则，无论社会对地方城镇政府特别是发达地区城镇政府施加多大的压力都将难以推进。同时，还应积极进行农地制度创新，让农民带着财富进城，以土地换取城镇居民的各种社会保障，并有资金在城市创业。

　　城镇化也不仅仅是人口户籍身份的变化，更为关键的是人的素质的全面提升。如何帮助进城农民获得城镇就业所必需的专业劳动技能，如何通过宣传、教育、培训以及各种潜移默化的影响，全面提高进城农民的科学文化素质、法治意识、政治参与意识和道德素质，增强他们对城镇工作、生活的适应能力，并最终真正实现从农民到市民的彻底转变，是城镇化的实质性要求。

　　虽然人口城镇化需要产业、道路交通、水电、能源、信息网络、住房、教育、医疗卫生、公共休闲娱乐等设施的承载，必然伴随着土地的城镇化，但中国耕地稀缺的特殊国情决定了中国的城镇建设在土地利用上必需坚持集约节约的原则。然而，一些城镇的建设缺乏科学规划，城镇空间随意、低密度、粗放式扩展，大量粮田、湿地被各种大而空的“园区”和并未带来实际效益的项目侵占。更有甚者，在片面追求GDP和土地财政收益的驱动下，城镇化在一些地方演化成房地产业者的“圈地运动”。这些做法和中国的国情是不相宜的，不可持续的。城镇的建设要根据当地自然条件和产业、人口发展的需要，因地制宜做好规划，优化功能区布局，最大限度地利用好每一寸土地（包括水平空间和垂直空间的开发），提高单位建成区面积内的承载力，实现由外延型扩张向内涵式发展转变。

　　（作者单位：青岛市委党校）