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3月12日，经李克强总理签批，国务院日前印发《关于授权和委托用地审批权的决定》（以下简称《决定》）。

《决定》指出，为贯彻落实党的十九届四中全会和中央经济工作会议精神，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）相关规定，要在严格保护耕地、节约集约用地的前提下，进一步深化“放管服”改革，改革土地管理制度，赋予省级人民政府更大用地自主权。

《决定》明确，将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。按照土地管理法第四十四条第三款规定，对国务院批准土地利用总体规划的城市在建设用地规模范围内，按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准；按照土地管理法第四十四条第四款规定，对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。

近日，陕西省印发了《陕西省全民所有自然资源资产有偿使用制度改革实施方案》，里面明确提出将在全省推行土地资源有偿使用制度，其中建设用地、农用地均在“有偿”改革之列，那么具体有哪些新政策？

1.规范土地有偿使用

切实发挥土地利用总体规划对土地利用的统筹管控作用，全面落实土地利用总体规划关于土地功能分区、用途管制和保护利用的要求，优化土地利用布局，规范经营性土地有偿使用。对生态功能重要的国有土地坚持保护优先，其中按照法律规定和规划允许进行经营性开发利用的，严格审批，全面实行有偿使用。

在2018年的《政府工作报告》提出的全面深化农村改革内容中，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置改革、建立新增耕地、指标跨省域调剂机制等多项政策都是与农村土地制度改革相关。

理清人与地的关系，始终是农村改革的核心。农地制度改革今年有哪些具体举措？相关改革如何稳妥推进？改革各方利益能否得到更好保障？为此走访了一些农民和专家，求解答案。

延——

为防止工商资本进入农业大规模租赁农地“非粮化”、“非农化”，曲靖市建立健全工商资本租赁农地8项管理制度，用制度规范工商资本行为。以下是制度详细内容：

（一）工商资本租赁农地资格审查、项目审核制度。工商资本长时间、大面积租赁农地，不仅挤占了农民的发展空间，而且相应增加了企业的经营成本，因此要设定工商资本进入农业领域的准入限制条件。（1）审查内容。一是对企业资质进行审核。二是对经营项目进行审核。三是对土地流转等工作进行审核。四是对土地利用进行审核。（2）审查主体。（3）审查方式。（4）审查审核要求。

（二）工商资本租赁农地分级备案制度。备案事项应包括经营主体基本情况、农地租赁合同、农地使用情况等内容，对超控标准或整村整组流转的要重点备案。

（三）工商资本租赁农地鉴证制度。工商资本租赁农地应通过农村土地流转中心体系公开进行，强化管理，确保规范运行。

农民自主转用农地存在法律限制和集体土地所有制内生的产权模糊性,导致农民自我维权能力的弱化,难以有效限制地方政府的农地转用。为了能加清楚农地转用相关制度方面的问题，先就相应制度进行简单解读。

第一，1982年《宪法》规定的城市土地国有和农村集体所有，是农地在转用上受制较大的一套制度安排。起初设计两种制度并存是为了把集体这块权利保住，但是后来城市化高速到来以后，两种所有制就变成土地国有化的过程。

第二，农地转用一律征收，就是按原用途征收土地。

农地制度改革：

自改革开放以来，在逐步探索和调整中，我国形成了一套具有中国特色的农村土地制度体系，主要包括农村土地产权制度、农村集体建设用地利用管理制度、农村土地征收制度、农村土地整治制度和耕地保护制度。农村土地制度改革不仅是经济问题，同时也是社会和政治问题，涉及面更广、影响更大，需要更加审慎的态度和切实可行的措施。

（一）农地制度变革的探索一直在路上

　　如何完善农地经营权抵押贷款制度？由于农地经营权抵押贷款试点刚刚起步，相关配套制度还不健全，严重影响了交易双方的积极性和试点工作的开展，亟须在以下几个方面完善相关制度安排。

　　完善土地资产评估机制。开展土地资产评估，是农地经营权抵押的重要前提条件。当前，各地普遍缺乏土地资产评估的专门机构，抵押资产价格一般根据土地流转市场价格简单计算，存在一定程度的失真。对此，可以依托地方建立的农村产权交易平台构建土地经营权评估的专业化服务机制，也可以依托专业评估公司开展抵押土地资产评估工作。各地可以结合实际，制定包括土地流转价格、种植品种、设施投入、地理条件等指标的科学评估办法。

　　建立抵押资产处置机制。抵押资产能否有效处置，是关系农地经营权抵押贷款可持续发展的关键。一旦抵押贷款出现问题，土地经营权必须有顺畅的处置渠道，才能分散金融机构的经营风险。目前，各地土地流转服务体系建设比较滞后，亟须建立农地经营权抵押处置机制。地方政府应切实承担监管职责和风险处置责任，重点完善县乡村三级土地流转体系，确保待处置的农地经营权能够被及时纳入土地流转体系再次流转。

　　建立风险补偿机制。农业属于弱质产业，且风险较高。而农地抵押贷款资金规模小，在资产评估、处置机制不健全的情况下，如果风险完全由金融机构和农户承担，就会影响双方积极性。对此，应推动地方建立市场化风险补偿机制。在试点初期，可以由政府和金融机构共同出资建立风险补偿基金，但政府承担的比例不宜过高，否则可能出现金融机构放松前置审查，甚至信贷双方合谋骗贷等道德风险。

　　平度与温州，二者发生的事件如此不同，又如此遥相呼应。平度的土地抗强拆事件，与一场空前的农村土地改革试点，二者在土地确权维度上形成了微妙的耦合，为改革的疾进与冲突，一起写下了注脚。

　　从知情人士处获悉，全国人大常委会正在审议《土地管理法》修订草案，主要集中在农地入市这一领域。

　　征地制度改革新政

　　2014年12月2日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议。会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。会议指出，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在试点基础上有序推进。

　　2015年6月，国土资源部负责人介绍，试点将在新型城镇化综合试点和农村改革试验区中选择，封闭运行，确保风险可控。试点工作将在2017年底完成。

　　■ 焦点

来源：东莞日报
 　　本报报道，据日前召开的东莞市农村集体土地确权登记发证工作会议消息，东莞市将于2012年底前，完成约8000份农村集体土地确权登记，而没有经过确权登记的农村集体建设用地将不能被征用、流转。副市长梁国英在会上强调，如果有镇街“拖后腿”，不按规定时间完成这项工作，将暂停其辖区内的用地审批。

　　正如梁国英会议上所言，这的确是一项“时间紧、任务重，但必须要确保按时、按质、按量完成”的任务。“土地是农民的命根子”，任何对土地问题，特别是土地和中国革命与改革开放关系有着基本理解的人，不难明白土地问题的基础性意义。正因为如此，国土资源部、财政部、农业部于今年5月联合下文，要求2012年底实现农村集体土地确权全覆盖。当前，东莞对于土地确权工作的部署，也就是对于国家在农地管理方面要求的贯彻和落实。

　　事实上，农村集体土地的确权，以及未来没有经过确权登记的农地将不能被征用和流转，看似是国家自上而下的一项强制性规定，其实，更是改革开放这么多年来，随着工业化、城市化加速发展背景下，确保农民利益和农业现代化发展的必然之举。

　　中国的改革始于上世纪80年代初实行的家庭联产承包责任制，通过所有权与经营权分离的改革，极大调动了农民生产积极性，促进了农村生产力的发展，并由此带动了其他领域的改革。目前，改革处于攻坚阶段，“三农”问题再度成为进一步发展的难点之一，而作为改革的核心要素之一，农地制度也不可避免地再次成为人们关注的焦点。当前，人们越来越认识到，农村土地制度的创新，将成为破解中国“三农”难题的关键所在。

　　也就是说，无论未来农村土地制度怎样改革，一个确定无疑的前提都是，农村土地的确权，是一项打基础、立长远的系统性工程，是事关广大农民的切身利益和长远利益，事关国家经济社会发展全局的紧迫而繁重的工作任务。必须看见，只有通过土地的确权，依法确认农民的土地权利，才能强化全社会的土地物权意识，有效解决农村集体土地的权属纠纷，才能在城市化、工业化和农业现代化进程中切实维护农民权益。也只有对于农地的确权登记和发证，依法确认和保障农民的土地物权，才能还权赋能，最终形成产权清晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村土地产权制度，为最终建设城乡统一的土地市场、促进经济社会发展、实现城乡统筹提供源源不尽的动力。

　　毫无疑问，这是当前东莞正在铺开的农村集体土地确权工作所承载的意义。很大程度上，这项工作达成的目标和所完成的结果，将决定东莞会以怎样的农地产权关系面貌，迎接当下迅猛推进的工业化、城市化进程，夯实生态农业、观光农业的发展基础，去应对未来更深刻、更系统的农村土地制度改革。这些年来，东莞虽然以雄厚的制造业和庞大的工业门类立世，但是，只要土地依然占据中国农业问题的核心，那么，农地的确权，无论如何都是农村土地制度改革的第一步。
   编辑： 漠漠