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来源：中国建设网

        土地改革关键在于改变地方政府利用过大的征地权和供地权来扭曲土地配置的现行做法。在改革的岔路口，如果地方政府仍不改变现行征地与卖地的管理方式，再多的改革措施也难以达成节约集约用地的目标。

　　6月24日，国土资源部召开“促进城镇化健康发展土地管理制度改革座谈会”，今年新上任的国土资源部部长姜大明第一次较全面地阐述了他对土地管理制度改革的思路。据介绍，国土资源部土地制度改革研究小组，已初步形成关于改革完善土地管理制度、促进城镇化健康发展的7个方面27条改革政策建议。

　　由于建议的具体内容没有公布，很难对其可行性与可能取得的效果做分析，但可以从姜大明部长提出的改革思路上来看改革方向。他提出释放改革“红利”，促进土地高效配置和节约集约利用，这样的目标不会有人提出异议，但实现此目标的路径才是真正值得思索的。

　　姜大明部长认为，由土地用途管制、土地征收、土地有偿使用三个核心制度构成的现行土地管理制度框架体系，与中国的基本国情、经济社会发展阶段是基本适应的。“采取以土地征收为主体的建设用地取得制度，为我国工业化、城镇化的健康发展提供了空间保障；推进以土地市场化配置为基础的土地有偿使用制度，提升了土地资产资本价值，为我国工业化城镇化发展注入了强大动力”，“没有土地管理制度的服务和支撑，工业化、城镇化的快速发展是不可想象的”。

　　全面肯定过去的成绩，这样的表态很容易引申出对土地管理制度改革的思路，也就是在下一步继续推进城镇化建设过程中，可能还是走老路，靠征地获得低成本土地，靠垄断土地市场供应获得卖地收益，由此为新型城镇化发展提供“强大动力”、保障其“健康发展”。

　　只是，这样的推理很难获得广泛认同。过去这些年，我国有号称全世界最严格的土地管理制度和耕地保护制度，实施下来却出现的是大规模土地违法现象，以及普遍而触目惊心的土地滥用、闲置与低效利用的情况，至于征地拆迁引起的各类社会矛盾已经对社会稳定造成极大的冲击。

　　用途管制政策在全世界都有着广泛的采用，但大多是通过严格的规划来控制城市的过度扩张。在我国的实践却由于规划缺乏足够的刚性，成为地方政府轻易可拿捏的“软柿子”。用途管制下，我国城市土地的获得过程完全由政府征收实现，村民缺乏自我开发的途径，更缺乏参与土地收益分配的能力。

　　而全盘的征收自然就使政府成为土地市场的垄断供应者，正常的增值收益加上垄断带来的超额收益成为土地财政的重要来源。再考虑由政府推动的城市开发过程带来的税费，以及土地抵押的各种政府债，构成今天地方高度依赖土地投入的发展模式。

　　这种模式又造成地方政府饮鸩止渴的土地开发方式，之前的债务加下一步城镇化的成本使得地方会更渴望土地投入。但是这种模式之前的教训已经充分证明，政府以土地为工具的做法只会带来土地大量的闲置和低效使用，这无疑又和土地管理政策的改革目标相违背。

　　在姜大明部长的思路中还提出，改革完善土地管理制度必须守住底线：一是“保发展”底线，应始终将积极稳妥推进城镇化健康发展作为履行职能的核心；二是“保资源”底线，继续坚守耕地保护红线；三是“保权益”底线，应始终把维护权益、群众满意放在首位。这比过去的“双保”方针———“保发展，保红线”，多出“保权益”的说法来。

　　但是，在地方政府考核机制不变，为保发展虎视眈眈地盯着红线，时不时地地逾越一下，在过去双保的时候都没保住红线，各种违法用地现象此起彼伏。一个锅盖盖不住两口锅，现在还要来一口叫“保权益”的锅，如何盖得过来？

　　更让人担心的现实问题是，当保红线、保权益与保发展发生冲突时，作为强势主导土地利用过程的地方政府，它会选择哪一个来保？如果政策环境不变，土地管理改革的目标只怕与之前一样无法实现。

　　应该说，要改变我国当前用地效率差的难题，关键在于改变地方政府出于追求自身利益，利用过大的征地权和供地权来扭曲土地配置的现行做法。在改革的岔路口，需要考虑的是方向的选择。如果仍把政府征地与卖地的管理方式当做不可改变的东西，再多的改革措施也难以达成节约集约用地的目标。沿海地区已经有一些案例，原土地权利人可以自行参与土地利用方式转变的过程，国土资源部今年也出台了类似的推动低效建设用地盘活的试点政策，这应当是未来改革的一个方向。选择何种改革道路，对中国土地节约集约利用的影响极为重大。