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　　2013年，农业部确定吉林省为农民合作社担保贷款试点省份后，由省农委牵头，省邮储银行、吉林省惠民农业担保有限公司两家参与，在靖宇县和省农民专业合作社联合会成员单位中开展农民合作社担保贷款试点。经过一年的试点，担保贷款工作取得了明显成效。一是有效地解决了合作社资金短缺难题，为合作社发展增添了动力和活力。二是为金融机构服务新型经营主体探索了一条新路子，吸引更多金融机构和担保公司有意向了解农民合作社、开拓农村市场，有利于形成多元竞争的农村金融格局。三是对合作社的发展阶段和现状有了更加深刻、全面、客观、准确的了解，为今后指导好合作社发展奠定了实践基础。

　　农民合作社担保贷款是农村金融产品创新。本文拟从实践入手，通过剖析问题，提出应对之策。

　　一、存在问题

　　农民合作社担保贷款在我国还没有现成的做法可供借鉴。从试点运行的情况看，问题不少。

　　(一)农民合作社内部

　　合作社贷款难的主要原因是自身存在的先天不足和缺陷。主要表现在：

　　1.贷款态度存在误区。担保贷款试点工作由农经部门负责组织，担保公司审核，导致部分合作社认为试点工作是政府行为，钱不用白不用，贷款有担保公司和国家“兜底”。尽管工作人员多次宣传，合作社还是存在侥幸心理，当担保公司实际入户调查，履行相关反担保手续时，便放弃贷款。在试点之初，各地农经部门推荐了21个规模较大的合作社， 担保公司用了3 个月的时间逐一审核，最后都未成功获得贷款。这说明部分合作社在贷款和还款问题上不够认真，言而无信，反复无常，怕麻烦，不配合，最终导致贷款无法落实。

　　2 . 合作社运营不规范。在与合作社接触中，遇到最多的问题就是合作社运营不规范，没有完备的账目、票据、合同、证照等，而这些又恰恰是申请贷款的要件。其经营效益、资产权属、债权债务、贷款数量用途等信息主要靠合作社理事长口头介绍。合作社成员之间联系相对松散，往往存在“一股独大”、“决策一言堂”的现象，当需要其他成员在担保贷款手续上签字时，往往遭到其他成员的反对，从而导致贷款落空。与企业相比，合作社成员出资额也未经验资，不能作为合作社实力凭据和贷款的依据。

　　3.反担保物落实难。合作社的农产品、牲畜等一般不能作为反担保物。合作社的大型农机具、房屋、流转土地等可以作为反担保物，但也存在瑕疵。合作社购买的大型农机具，有的落到个人名下，有的没有牌照，有的为了低价购买而不开发票，一旦出现贷款违约，法律追究缺乏依据。合作社的生产厂房无产权证、经营场地无土地使用证的问题也比较普遍。有的是集体产权使用证，也无法抵押。合作社流转的土地，合同签订多为3— 5年，甚至十多年，但绝大多数租金一年一付，承租关系不稳定，担保公司不敢直接作为反担保物。林权可以抵押，但变现力差，担保公司不愿抵押。

　　4.合作社贷款风险大。与农户相比，合作社贷款额度都比较大，少则十几万，多则几百万。而合作社也同农户一样，从事农业生产，本身要承受较大的经营风险和自然风险。尤其是有些养殖业和特色产业，生产周期较长，市场价格波动较大，经营稳定性较差，一旦出现问题，担保公司就要承担代偿风险。对担保公司而言，合作社贷款始终存在着额度小成本就高(无论贷款额度大小，其程序、时间、往返路程都是一样的)、额度大(单位贷款的审贷成本小)风险就高的矛盾。

　　5.经营计划不精细、不科学。这与合作社理事长文化水平低、管理能力弱、眼界不宽直接相关。项目建设缺乏充分调研论证，贷款额度缺乏精打细算，还款计划心中无数，对贷款数额模糊不清，贷款多少随意性较强，幅度相差很大。

　　6.贷款要求与实际不相符。之所以要增加一道环节、引入第三方担保公司，就是因为合作社与农户和企业相比，可获得贷款的抵押物更少、确认更难。尽管如此，合作社对贷款服务要求依然高，一是速度要快，二是手续要简便，三是成本低。这些要求与金融部门贷款的制度安排相距甚远，导致信贷成功率低。

　　(二)外部环境

　　除了合作社本身，试点的组织、产品的设计、三方合作等方面也存在一些问题。其中贷款手续复杂、业务保障能力差这两个问题直接导致贷款环节过多，时间过长，降低了合作社申请贷款的积极性。而贷款成本高、贷款制约因素多是导致合作社想贷款而不愿贷款或不能贷款的原因。

　　1.贷款手续复杂。尽管邮储银行和担保公司都对试点充满热情，积极性很高，但因制度约束并出于风险把控的原因，办理担保贷款手续十分复杂。担保公司先要对合作社基本情况进行调查，例会通过，再进行实地查验，落实各种反担保材料，最后装订归档，提交银行。由于需要提供的材料多，依情况不同涉及理事长及合作社主要成员，有的还涉及村委会、民政、农经、银行、房屋产权、林业、公证、评估等多个部门，时间少则一两个月，多则四五个月。如果与合作社沟通不顺畅，这个过程就更长。邮储银行方面还不能实现见保即贷。担保公司同意担保后，基层邮储银行还要对合作社履行一些相关手续，对担保材料复核，并要求合作社提供银行贷款必备的一些其他材料，最后报省邮储银行批准，这个流程至少也要1周。

　　2.业务保障能力差。由于省级担保公司没有分支机构，又对农业产业、农村政策等情况不熟悉，使得每项业务都要反复多次。德惠市某农业种植合作社是一家实力强、效益好的合作社，不仅有比较成熟的“玉米种植——生猪养殖——沼气生产”的循环农业生产模式，其产品还在长春、上海等多个城市有直销商店。合作社为支付土地流转费用申请贷款500万元。但由于担保公司没有接触过合作社、农村和农民，最初对资金用途并不认可，对合作社产权制度不健全缺乏预估，合作社和担保公司之间多轮沟通、数次上会，历时3个多月，4次修改方案，直到6月末才放贷。

　　3.贷款成本高。担保公司通过学习考察，已在抵押物、账目等方面一定程度地放宽了要求，由最初的条框限制很严到重点关注合作社的贷款用途、经营能力和偿贷能力。但由于合作社可抵押的反担保物数量少、价值低、难评估、难执行，审贷通过后大多实行信用贷款。担保公司为了安全审慎，要合作社交纳合同公证费、财产评估费、贷款保证金甚至代偿诉讼费。以靖宇县某种植专业合作社为例，合作社贷款 80万元，交纳三年担保手续费1.2万元，保证金12.8万元，评估费、公证费及诉讼费0.5万元，共计14.5万元，加上贷款年利率 9.84%，合作社年实际贷款成本约为12.56%，如果没有国家财政补贴的2.5%担保费率，合作社贷款成本高达15.06%。

　　4.贷款制约因素多。一是以前银行没有涉足农民合作社贷款，对农民合作社贷款都视为企业贷款办理，因而门槛较高，有些合作社因满足不了条件而被拒之门外。二是基层邮储银行没有自由放贷的权利，每笔贷款都要报省行批准后才能放贷。三是要求合作社提供的相关资料十分繁杂，与企业贷款要求一样高，不符合合作社实际。四是管理过死。通过担保公司审查同意担保的合作社，最后也未必得到贷款。

　　二、对策建议

　　尽管存在上述问题，但担保贷款仍然是解决合作社贷款难题的有效途径。今后应加大力度，扩大覆盖面，完善措施，深入推进。

　　1.提高合作社规范化建设水平，尽量满足贷款标准。金融部门设计产品标准化时，完全出于风险把控的考虑，这无可厚非。要保证合作社能贷到款，既需要金融部门制定符合农村实际的一些产品，更需要合作社加强规范化建设与运营，这是治本之策。合作社管理者大多脱胎于农民，在经营管理上还有许多散漫随意的特点，这与成熟的现代金融制度不相适应。为此，必须加大合作社规范化建设水平，重点培育，分类指导，提高管理者素质和农民组织化程度，规范财务管理和民主决策程序，推动合作社发展上一个新台阶。

　　2.应用信息技术开展宣传服务，保证政策落地入社。为帮助合作社管理者及时获取生产经营、尤其是政策方面的信息，吉林省正在筹备农民合作社信息化建设工程。省农委组织，以省农民专业合作社联合会为平台，联合电信、农业信息化软件公司、手机运营商等，在全省农民合作社理事长及成员中免费发放手机开展信息服务。

　　3.提早介入贷前调查，尽可能满足合作社贷款的时限要求。 2015年，吉林省将继续开展担保贷款试点工作。在总结2014年工作的基础上，扩大范围，提早动手，组织基层农经部门利用网络优势充分了解合作社经营情况及贷款需求，对符合贷款条件的合作社，根据其资金需求时间、轻重缓急等依次排序，分类统计，有计划、按步骤地开展服务，以解决以往合作社贷款时效性差的问题。

　　4.建立部门利益联动机制，调动基层农经部门积极性。开展农民合作社贷款工作离不开农经部门的鼎力相助，需要农经部门承担大量的宣传、组织、协调等工作，需要农经具体工作人员经常性地进村入户，因此，必须有相应的工作经费做保障。同时，为了保证推荐的合作社符合贷款条件，农经部门还需要建立行政的、经济的责任追究制度，从而减少银行贷款风险和担保公司前期介入成本。

　　5.建立涉农贷款补偿机制，调动银信部门和担保机构的积极性。目前担保公司和银行开展合作社担保业务，与企业相比收费较低或持平，面临的风险和成本却很高。建议用合作社专项扶持资金或省政府单独列入预算，建立农业贷款风险补偿基金，遇到自然灾害或农产品价格剧烈波动导致贷款难以偿还时，政府予以适当补助。同时，对银行、担保公司涉农信贷担保业务，予以资金奖励或政策支持，以鼓励更多银信部门、担保机构进入农村金融领域。

　　6.建立合作社贷款征信系统，完善信用评估体系。从调研情况看，金融机构对农村信用状况的掌握并不全面。目前，大多数涉农金融机构建立的农户电子信用档案还比较简单，有的没有资产情况，有的没有土地承包经营情况，绝大多数都没有农户的信用道德情况，合作社的信用记录则更少。因此，在试点中，应以贷款合作社为重点，逐步建立完善农民合作社信用信息系统，对贷款偿还记录好的合作社逐步开展信用贷款。

　　7.多措并举，大胆探索金融创新。针对不同贷款对象，应探索多种模式的金融服务。一是与银行沟通协调，对进行农业保险的合作社用保险单质押贷款。二是与保险公司协商，开展合作社贷款保证保险。三是与期货公司合作，指导规模比较大的玉米合作社开展期货或场外期权业务，对冲经营风险，提高信贷资信级别。四是与财政部门沟通，争取财政支持，注资担保机构，增强担保公司实力，建立专门的涉农担保机构。五是以省担保公司为平台，以县级担保公司为节点实行再担保机制。降低担保风险，健全服务网络，提高工作效率。六是将省级合作社项目扶持资金全部用于合作社贷款保费和利息补贴。七是以颁发承包权证、经营权证两证为契机，探索经营权证抵押贷款，同时，跟进配套措施，与法院沟通协商，有必要时对还贷产品实施保全，保证合作社偿还贷款。