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 来源：21世纪网  作者：钟良 林芳菲

　　近期出台的《广东省城镇化发展“十二五”规划》（以下简称《规划》）提出，未来几年，广东省城镇化率每年提高0.8个百分点左右，2015年达70%，继续稳居全国前列。

    值得注意的是，《规划》允许转户农民在自愿基础上通过市场流转方式出让承包地、房屋、合规面积的宅基地并获得财产收益，这在现行土地法框架下颇具突破性。

华南农业大学经济管理学院院长罗必良向记者表示，《规划》允许农民以市场化方式出让土地，是一大突破，意味着真正赋予了土地财产权的概念，特别是宅基地和房屋的财产权概念。

但他也同时指出，在试行这项改革前，需要厘清产权，并确保出让方式与现行法律法规相衔接。

 据了解，目前广东省正在制定有关宅基地管理办法。

虽然中央政府在今年的一号文件中再次鼓励农村土地合法、自愿的转让，同时，使用农村土地租赁物作为银行贷款抵押的试验似乎也在取得进展，但一号文件也再次重申禁止改变农村土地用途。

在此背景下，《规划》所涉的农村集体土地流转问题，在现行土地法的框架下依旧较为敏感。
“目前，城市土地属于国有，农村土地属于农村集体所有，后者被国家征用为国有建设用地后，才能在城市土地市场交易。”广东省社会科学院现代化发展战略研究所经济师叶嘉国向记者表示，由于政府对建设用地的垄断，目前的征地补偿与集体土地实际价值又不相对等，农民的权益容易受损。因此集体建设用地不经征地而直接入市流转，成为不少人期待的改革方向。

今年1月18日，深圳开始试点允许城中村集体建设用地中的工业用地上市流转。尽管所涉及的只是集体建设用地中“部分土地权益有争议，政府拿不回，集体用不了”的工业用地，但仍被认为是迈出土改的重要一步。

罗必良认为，《规划》的实施必须解决的两大问题，一是土地和宅基地是集体的，农民并不是土地产权的主体，怎么有资格流转交易？这从法理上还说不通。

二是，如果土地可以流转，所有收益就应该是农民的吗？集体是否也应该有一部分，否则集体将没有收益来源，集体经济无从做起。

“《规划》及其细则必须有个解释。如果不解决好这个问题，将会带来耕地流失等一大串问题。”罗必良说。

“要真正实现农民承包地、房屋、宅基地的流转，目前尚有不少工作要做。”深圳市一位参与旧城改造的开发商人士向记者介绍，首先需要明确农民承包地、房屋、宅基地的所有权、控制权以及确权发证，但在当下的广大农村，相关的土地使用权证都没有下发。

“近些年，在部分地区，地方官员希望通过农地调查解决问题，一旦产权明晰，则可以颁发相应的耕地和宅地使用权证。正如非盈利机构美国农村发展研究所Landesa 的律师高宇给出的解释，农民应该与村里签署合约，获得县一级政府颁发的承包土地使用权证。此外，农民应该得到宅基地使用权证和房产证。但在最近所做的调查中，Landesa 发现中国只有37%的农村家庭签署合约并有土地使用权中，77%的家庭只有其中一项。”渣打银行大中华区研究部主管王志浩在其一份研究报告中如此分析。

而从广东省国土厅传出的消息称，从去年开始，全省就着力完成集体土地确权发证到村民小组；同时推动农地、林地承包经营权确权到农户；此外，宅基地及农民房屋的登记发证也在稳步推进当中。

据了解，目前广东省也正积极准备尽快出台宅基地管理办法。

深圳、广州的探索

作为广东省两大主要经济中心城市，在试行农民出让宅基地和土地方面，城市用地指标亦最为紧缺的广州早已跃跃欲试。

1月18日，深圳市召开新闻发布会，宣布了一套旨在优化空间资源配置，促进产业转型升级的“1+6”文件。在该套文件中，深圳市明确，将原农村集体经济组织继受单位可用的产业发展用地，纳入全市统一的土地市场，以有效拓展该市产业用地来源。

而作为广东省的省会城市广州，在宅基地流转政策方面开始先行先试去年底出台的《广州市城乡统筹土地管理制度创新试点方案的实施意见》就已提出，探索空闲宅基地收购和退出机制。

据了解，广州还准备在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外的村集体经济组织集中建设公寓式农民住宅，并有望在今年内完成政策制定及试点工作。而选址地有望位于广州北部农村集体经济较为发达的区域。

广州市国土房管局相关人士透露，广州农村目前存在部分农民已经长期不居住并且空闲的宅基地，之前一直没有政策能够使这些宅基地利用起来。为此，广州将探索建立旧宅基地退出补偿机制，使空闲的宅基地通过经济补偿的方式腾空出来，通过政府购买以后再安排给新的农民住房，或者拆了以后腾出指标在其他地区使用，以达到控制用地目的。

据悉，广州去年已按照国土资源部的要求，开展农村集体土地确权登记发证工作，到去年底前完成90%以上已依法取得的农村集体建设用地和宅基地使用权的登记发证工作。

值得一提的是，在这次发证工作中，城中村宅基地也要确权登记，单独列表造册。

“在确权跟上的基础上，政府还要做细致的配套规划，不能一放就乱，乱了又收。”叶嘉国表示，对于土地流转交易的规则，必须有明确规定，出让土地的交易双方必须限制在一个区域范围内，如优先本镇、本集体内部流转，而不是放开流转；同时必须保障农民权益，保护耕地，再者也不能引发投机。