土地流转专业平台

（ 作者： 孙计川 ） 来源： 《中国房地产》 
孙计川 天津市开垦征地事务中心

    长期以来，我国的土地市场存在城乡二元结构。城镇土地市场实行统入统出，政府统一征地制度、土地储备制度保障了政府统一掌握建设用地资源，有效发挥了土地的宏观调控作用。农村土地市场只对乡镇企业开放，与城镇土地市场处于隔离状态。党的十七届三中全会决定改革征地制度，经营性用地退出征地范围，可以进入农村土地市场，使农村建设用地与城镇建设用地享有平等权利。这为国土资源管理部门提出了新的管理课题。

    农村土地市场是指农村集体建设用地的使用权流转用于村集体以外的经营性项目的市场。在流转过程中土地的集体所有权性质保持不变。流转的形式包括买卖、租赁、作价入股、合作经营等多种形式。建立健全农村土地市场，把好土地闸门，同时在改革过程中保护好农民利益，有以下六个方面需要重视。

    一、集体土地流转要纳入计划管理

    土地是经济发展的载体，土地供应的规模和结构直接影响经济发展的走势。农村土地市场面向社会开放以后，集体土地流转成为建设用地供应渠道的重要组成部分。要继续发挥好土地参与宏观调控的功能，就需要将集体土体流转纳入计划管理，做好集体土地供应的总量控制、时序安排、空间布局、行业侧重，实现总规模不突破，年度间、地区间平衡，重点行业优先保障。纳入计划管理包括两个方面的含义：一是对于集体土地流转涉及的新增建设用地要纳入土地利用年度计划，依法办理农用地、未利用地转用审批手续后方可流转；二是对于集体存量建设用地也要纳入土地供应年度计划，城乡建设用地统筹安排，避免土地市场大起大落。

    二、集体土地流转要推行招拍挂制度

    上世纪90年代以来，城镇土地市场实行经营性用地招拍挂制度，有效保证了国有资产不流失。同样，村民集体资产也不应流失，为此有必要在农村土地市场推行经营性用地招拍挂制度，提高农村土地市场的公开透明度。特别在农村土地市场建立初期，村集体和用地单位都缺少相应经验，双方直接交易风险较大。国土资源管理部门可以借鉴城镇土地市场的管理经验，建立集中、有形的农村集体建设用地使用权交易平台，将符合条件的待流转地块向社会进行公示，通过市场竞争使流转地块实现价值最大化，另一方面也帮助用地单位觅得最适合的地块。在国土资源管理部门的指导和监督下，村集体与用地单位签订协议，对于双方的权益保护都具有积极意义。

    三、集体土地流转要制定政府指导价

    农村土地市场建立以后，农村土地的价格会对城镇土地造成连带影响。农村土地价格偏低，用地单位会倾向于从城镇转移到农村，拉低城镇土地市场的价格；农村土地价格偏高，农民会对公益性项目征地产生抵触，因为公益性项目征地支付的补偿价格低于经营性项目用地支付的流转价格。为此，国土资源部门应当加强对集体土地流转价格的管理，制定一个分区域的指导价，规定价格浮动的上限和下限，为村集体和用地单位议价提供参考依据。交易价格偏离指导价较多的，应当引入评估确认机制，低于评估价格交易的地块，政府可以行使优先购买权。通过各种措施，规范市场秩序，将价格波动限制在可控的范围内，减少农村土地市场对城镇土地市场的冲击。

    四、集体土地流转要履行审批手续

    公益性项目征地要履行审批手续，经营性项目使用集体土地同样也要审批。没有审批的市场，会引发农民的卖地热，危及耕地红线和粮食安全，也不利于农村稳定。对待流转地块的审批内容应当包括：符合土地利用总体规划和村庄集镇建设规划、土地权属清楚、承包产或使用人的安置方案可行、村内民主程序合法、流转价格符合有关要求、已经纳入新增建设用地计划和土地供应计划、占用耕地的补充耕地方案可行等基本内容。对待建项目的审查内容应当包括：经营性质属于农村土地市场的准入范围、符合产业政策和供地政策、符合集约用地控制指标、环境影响评价合格等。符合审批条件的地块和项目方可交易，确保农村土地市场依法规范有序运行。

    五、集体土地流转要实行“物权化”

    用地单位使用的集体土地，其所有权仍然属于村集体，因此村集体随时有权对土地进行处分，收回土地。这是用地单位最不愿意看到的。对于正在经营中的企业而言，这是一场灾难，所遭受的损失远非违约金可以弥补。不解决这一问题，农村土地市场很难活跃起来。要让用地单位大胆用地、安心用地，就需要充分保障他们的合法权益，使集体土地使用权“物权化”。要像国有土地使用权一样，除非实施规划、合同到期等特殊原因外，村集体不能单方面收回土地，用地单位有权对土地进行再流转。国土资源管理部门应当制定已经流转的集体土地的收回和再流转程序，建立集体土地流转的争议纠纷的协调裁决机制，将农村土地市场纳入法制轨道。

    六、集体土地流转要加强动态监管

    土地流转的可观收益容易造成农民的利益冲动，短期内争相大量流转土地。由于前面已经设定了土地流转的审批条件，不符合审批条件的，有可能私下流转，形成新的“未批先用”违法用地类型。同时也可能发生用地单位私自变更用途、扩大用地范围等问题。对此，一方面要加强宣传引导，更重要的是加强动态监管，依靠遥感、航拍等先进技术手段，依靠土地执法部门的现场巡查，依靠群众举报提供线索，及时发现并制止违法行为，这在农村土地市场建立初期尤为重要。国土资源管理部门应当针对可能私下流转行为制定管理办法，以应对新形势下的土地管理要求。

    综上所述，建立集体土地流转渠道，准许经营性项目进入农村土地市场，对于缩小征地范围，防止公权泛化具有十分重要的作用。在具体实施过程中，需要建立相关配套制度，严格管理和疏导，防止一拥而上，确保改革过程平稳进行。