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    到2020年，果真能实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户吗？

    “开弓没有回头箭。”

    西部地区农民会有开发土地的动力吗？

    “怎么没有？你把招商引资的权利给农民，他就有开发动力了。”

    城镇化过程，公众能够帮政府做什么？

    “解铃还须系铃人，政府得自己改革自己。”

    近日，国家发改委城市与小城镇改革发展中心主任李铁接受《国际金融报》记者独家专访，对于城镇化的速度、推进的路径，以及面临的改革难点等举国关注的话题，分享了自己的看法，专访从颇受诟病的土地财政谈起。

    “卖地”模式弊病

    “卖地”带来严重问题，最明显的就是房地产在行政推动下的扩张。其次，发展到一定程度，房地产来源就会枯竭

    目前，中国房地产调控引起各方激烈辩论，对此，全国负责房地产开发的一位主要国企负责人向《国际金融报》记者坦言，“决定中国房地产价格的，不是市场、不是供需，而是地方政府卖地。只要财政体制没改革，只要地方政府继续依赖卖地，中国房地产价格就只升不降。”

    这正是城镇化急需解决的问题，在接受《国际金融报》记者专访时，李铁详细分析了财政体制对城镇化的影响，“财政收入有两类：一是预算内收入，比如招商引资、工业税收等；二是预算外收入，土地出让、罚款，最主要是土地出让”。

    李铁认为，“现在最主要的问题就是，对土地出让的过度依赖，导致预算内只能满足基本行政支出。几乎所有基础设施建设都要依赖预算外收入，很大程度是依赖土地出让，即‘卖地’。这就带来严重问题，最明显就是房地产在行政推动下的扩张。其次，发展到一定程度，依赖于房地产发展的资金来源就会枯竭，我们可以看到很多地方政府把未来多年的土地出让‘预期’都卖光了。如此恶性循环下去，城市发展怎么可能持续，因为总会有房子卖不出去的时候。即使各级政府解决基础设施建设资金来源也采用金融的手段，但纵观各种金融担保形式，最终担保抵押的仍然是土地。使我们对土地的依赖陷入‘万劫不复’的境地。这是一种不可逆的发展趋势，使得整个城镇化的发展必须依赖于土地，导致城市空间上的极度扩张，是造成城市粗放发展的根本原因。”

    这正是目前许多城市的主要模式：招商引资、土地出让进行补偿，利用土地出让金进行城市基础设施建设，继续开发房地产解决资金短缺，城市建设空间范围迅速扩张，每一任政府都在把这种模式放大。

    李铁说这将导致严重后果，“首先导致财政支出大幅增加，因为基础设施需要巨额投资。空间上的扩张，带来城镇化的成本越来越高，因为城市的空间摊得越大，所需要的基础设施投资就越巨大”，“服务业发展也会受限制，而服务业本身是城镇化最有发展前景的产业，会形成对工业就业的替代效应。但国际经验显示，服务业要求城市建设高密度，高度聚集来降低服务成本。空间越分散，当然服务业成本就越高，城市摊得太大，政府治理的成本就越高，还得继续招商引资，支撑行政运转，也还得继续卖地开发房地产。于是财政进一步依赖土地，周而复始，恶性循环。”

    如何优化财政收入结构

    正在考虑可否通过物业税解决问题，但物业税也存在诸多难点，比如征收范围怎么确定，历史遗留问题怎么解决

    未来城市发展依赖“卖地”的发展模式，还会持续多久？不过分依赖“卖地”，那靠税收可以吗？李铁认为，“未来的改革必须调整财政收入结构，减少对土地出让的严重依赖，提高预算内收入比重。未来我们希望把财政收入规范化，尽量让税收占财政收入更大比例。”

    然而，又碰到新问题。“预算内收入增长就主要靠收税，最大的税收来源是工业税，需要通过招商引资来实现。招商引资就面临严重挑战，因为你需要跟其他城市竞争。600多个城市都在招商引资，因为谁招商多，谁就税收多，财政收入增长就快。”

    竞争过程中，招商引资最好的条件是什么？城市相互间竞争招商引资，手里一般只有3张牌。“第一，提高公共服务水准，像北京、上海，但这要求产业发展水平要达到一定程度。第二，区位条件，这是比较特殊的条件。但是在同一区位条件下，还是存在许多城市，所以对于大部分城市来说没有特别明显的竞争优势。最有竞争优势的，是土地出让成本。谁的土地便宜，谁能压低土地价格，谁就能获得更多招商引资的机会。”

    更何况，即使招商引资成功了，预算内税收补偿远水解不了近渴，短期内政府还得依赖“卖地”，“工业税收75%都交中央了，地方政府只有25%，所以靠税收增加财政收入，是一个长期的回报过程。那么短期的财政收入漏洞，怎么填补？还得通过土地出让。”

    卖地风险高，招商引资救不了火，政府怎么找钱？李铁坦言，“这就是中国经济发展中，非常具有中国特色的城镇化规律和难题，所以必须要通过什么手段，来回避这一模式。”

    总要有突破，征收物业税是目前正考虑的尝试点，但似乎又走入两难境地。李铁透露，“正在考虑可否通过物业税解决问题，但物业税也存在诸多难点，比如征收范围怎么确定，历史遗留问题怎么解决，比如过去不收物业税，收高了大众不愿交，收低了起不到替代作用，还有集体土地小产权房问题怎么认定。再者，要把所有物业纳入收税范围，城乡之间的差异怎么解决，因为会涉及大量的农村物业，农村房屋、土地以前不收税，将来收吗？将来城乡一体化，在所有税收中都城乡同权，不可能再城乡分割，不可能城市收税而农村不收。”

    如何处置集体建设用地

    国家没有任何政策要收回土地。现在不仅不收回，还要给予农民土地转让的权利

    对于西部待开发或新开发的城市，“卖地”几乎是政府惟一的收入来源。对于这样的西部城市，城镇化的钱从哪里来？李铁认为，可以激发农民投资的动力。

    农民会有投资开发的动力？

    “怎么没有？你把招商引资的权利给农民，他就有开发动力了。” 李铁说，“以前政府把所有开发责任都揽在自己手里，征地、开发、补偿，全部都由政府承担，但是现在征地成本越来越高。降低开发成本最好的办法，就是把土地开发权交给农民，农民可以直接与金融机构谈判，直接获取贷款，获取长期收益。”

    据记者了解，目前，农民自主开发土地的试点还没有开始，广东、四川、浙江等地都有农民在集体建设用地上自主开发的产业园区，多以乡镇产业园区的形式出现，李铁认为，“土地是农民自己开发，所以农民就不会浪费，不会像某些政府一样，把大量闲置面积搞大马路、园区景观工程，或者以便宜的价格给开发商或工业企业，而是用最小的土地空间来实现最大的招商引资收益。”

    目前大量农民到城市务工后，农村土地大量荒废，因此部分农民虽然人离开农村，但仍不愿意放弃农村户口，正是因担心将来国家政策转向，会收回土地再重新分配。

    “国家没有任何政策要收回土地。现在不仅不收回，还要给予农民土地转让的权利，下一步的改革估计无法回避土地的财产权益问题，土地能否用以抵押、能否贷款，都需要法律法规的进一步配套和完善。”

    “至于土地荒废，这只是暂时现象。当土地有了收益，可以转移、置换，这种收益可以弥补他的收入，农民自己就会选择，而不用政府过多的操心。”

    那么，多久能实现农民自由处理农村土地？

    李铁没有给出明确的时间表，只是强调，“十八届三中全会已经指明了大方向，现在的任务是，10年内，怎么开始有关方面的试点，如何总结试点的经验，并进一步推广。”

    城镇化速度由谁定

    城镇化不是表面“现代化”，中国城镇化无法跨越阶段，必须尊重经济规律

    按城镇化规划目标，2020年要实现转移1亿农村人口，能实现吗？

    “开弓没有回头箭。现在不是中国要不要改革，要不要城镇化，而是当前的国际、国内形势，已经逼迫我们必须向前走，别无选择。”李铁说，“统计规律显示，我国如保持每年6%-8%经济增长率时，城镇化水平还能维持在一个百分点，也就是每年仍有1600万农村人口可进入城市。按这一速度，到2020年再转移1亿农村人口应该没有问题。”

    城镇化不是表面“现代化”，中国城镇化无法跨越式发展，必须尊重经济规律。李铁说，“很多人总想跨越式发展。而我们是跨不过去的。过多追求所谓的‘现代化’，忽视城镇化的经济、社会规律，将导致严重后果。”

    对于城镇化，哪些因素最核心、最关键？如果按影响城镇化改革因素的重要性，李铁认为按顺序排列是：户籍制度、土地制度、行政区划改革。至于平时最受关注的金融体制改革、财政体制改革，并不像前3个因素这样关键。“城镇化是牵一发动全身的系统性改革，几乎所有中国改革问题都在这里交叉。”

    发改委在城镇化过程中，具体起什么作用？到2020年的城镇化“十三五”规划。“发改委已经牵头，制定了城镇化发展规划，也提出了很多改革设想。这些改革设想会转变为国务院‘十三五’发展规划，即持续到2020年的规划。”

    未来的城镇化，发改委也提出要利用试点推进改革。以前制定的规划，都是我们在试点经验基础上，进行的大量调研、总结，而未来在政策操作过程中要不断调节，怎么进一步完善，还需要进一步调查研究。

    “还有很多问题没有完成设计，还有很多问题存在很大争论，仍需要大量试点经验，远没有结束。”

    那么公众在城镇化规划中，能帮助政府做什么？“在当前的形势下，改革的动力虽然取决于公众和社会，但是重点在于政府。因为所谓的改革要取决于政府的决心。毕竟过去延缓中国城镇化健康发展的制度障碍，都来自政府。”

    那么怎么解决这些问题？“解铃还须系铃人。政府得自己改革自己，是政府在面对市场化需求时，发现了自己存在种种问题。政府的改革力度有多大，取决于政府对问题的认识有多深刻。”