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来源：中国财经报

 　　新型城镇化的核心是坚持“以人为本”，与城镇化原有粗放的发展模式相比，无论对决策层来说，还是对社会公众来说，都将面临着理念的深刻转变。

　　理念应先行

　　新型城镇化要求走“四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”的中国特色城镇化道路，是高效、包容、可持续发展的城镇化道路，是从基本公共服务城乡“二元”差异到农业转移人口“市民化”的升级，是从产业空洞或粗放发展到“产城融合”集约发展的升级，是从城乡分割发展到城乡一体化的升级。当前，新型城镇化发展面临新的机遇和挑战，如何摆脱粗放扩张、人地失衡、举债度日、破坏环境的路径依赖，如何解决“人往哪里去”、“钱从哪里来”、农民工“进得来、住得下、留得住”等问题，破解城乡分割的户籍制度、土地制度、社会保障制度等，需要进行结构性改革，完善顶层制度设计。

　　更高质量的新型城镇化能否真正实现，关键在于理念的转变，这是城镇化发展的“软实力”。这里所说的“理念”分两个层次：一指决策层的治理理念，引领着社会变革，决定制度的顶层设计。二指社会公众的思想理念，这是社会变革或制度能够顺利实施的重要基础，同时公众的思想理念也反作用于社会变革和制度设计，对新的社会变革或制度的形成起影响作用。因为大凡社会变革都是全社会的事，涉及多数人的利益调整，会引起社会思潮的变化。

　　让百姓更有尊严地生活，充分享受到改革开放的成果，让每个人都有平等发展的机会，都有梦想成真的机会，这一切都需要有法律和制度保障。农民工要实现“市民梦”，在城乡分裂的社会保障制度、户籍制度、土地制度下不是一件容易的事。新型城镇化是一次战略选择，利益重整，要真正实现理念的转变，保障农业转移人口平等地享有基本公共服务的权力，关键在于制度重构，在于制订体现人文关怀的社会政策，并将其落到实处。

　　公共政策的再思考

　　举例来说，公共资源具有稀缺性，在任何国家和地区都是这样。“入园难、上学贵”在法国亦然，巴黎妇女在怀孕期间就开始为其未出生的孩子排队申请入园，其政策是低收入家庭的儿童优先入园，这里并不区分国界、地域、种族，只要是巴黎的常住人口即可。这种偏向于低收入群体的基本公共福利政策，具有明显的导向作用：一是避免有支付能力的中高收入者挤占有限的公共资源，有效缓解了公共资金不足的问题。二是直接从政策层面降低行业准入门槛，必然吸引社会资金参与私立幼儿园和学校建设，满足不同收入人群的服务需求。三是减少了寻租机会。同时，不分国界、地域，以是否是常住人口、收入标准为限的分配方式，说明了这一政策的包容性较强。

　　由此，我们或许可以反思一下我国公共政策设计理念，或者说是公共资源分配的政策取向问题，是公共服务领域无差别的“普惠制”，是泛福利化政策下的平均化，还是有选择的、为真正体现社会公平而进行资源调节和配置？

　　解决教育、医疗等公共资源配置均衡性问题，是地方对进行城镇化专题调研反映最多的问题。所以，政府不但要增加对民生领域的资金投入，更重要的是通过制度设计的优化，提高资金使用效果。否则，即使配置到民生领域的资金再多，普通百姓也难有太多的切身感受，相反，高收入群体的隐形受益会更高。

　　我国公共资源的配置权较为分散，许多支出部门，例如教育、卫生、交通等职能部门拥有二次分配权。这样的资源配置格局，难以发挥资金的规模效益，不利于提高资金效率。为使民生领域的支出不只是数字的增长，而是资金使用效果得以真正提高，制度供给与设计之初就应赋予“社会公平和正义”的内涵，也就是说应当将“社会的公平和正义”的思想真正内化于制度设计。

　　重新定位公共政策

　　借鉴国际经验，新型城镇化进程中，制度供给理念需要重新思考定位。第一，公共政策制订要体现人文关怀，公共资源分配，除去涉及国家大的发展战略需要优先考虑的事项外，在基本公共服务层面应当消除“普惠制”，从制度层面和源头上向低收入群体倾斜，向“老少边穷”地区倾斜。降低教育、医疗、养老等服务性行业准入门槛，吸引社会资本加入，提供不同水平的服务，满足不同收入层次人群多元化的消费需求，对中高收入群体在教育、医疗、文化等服务上起到分流作用。第二，为打破劳动力流动壁垒，教育、医疗、养老等可量化到个人的基本公共服务要在全国范围内具有可携带性，一方面，使农业转移人口可以便利地融入城市生活；另一方面，可以避免农业转移人口在农村和常住地重复参保情况，从而降低转移成本，节约财政资金。从近期看，需要突破各种障碍，克服技术难题，解决基本公共服务接续转移问题。从长远看，最终应该建立国民“基本公共服务包”。另外，许多地方在制订公共政策时体现了本省（直辖市或计划单列市）农业人口优先享受“市民待遇”的原则，因此，应破除狭隘的地域观念，保持不同来源地农业转移人口市民化政策的一致性。第三，基础设施和保障性住房是政府投资的领域，新型城镇化要提高城市的承载力和农业转移人口居住条件，基础设施和保障性住房需要扩容，但这并不意味着政府要全面兜底，而应当考虑发挥财政资金的杠杆作用，吸引社会资本投入，对于条件成熟的项目，可以实行公私合营模式。进一步明晰各级政府的支出责任，按照受益、效率、激励相容和信息对称原则，可以考虑将保障性住房归于地方政府事务，供给模式要因地制宜，相对于新建保障性住房的模式，以租赁补贴的形式鼓励低收入家庭在市场租房，有利于促进劳动力流动，节约保障性住房建设、运营和管理成本，对于劳动力流动性较高的地区更为适宜。第四，公共服务水平的提高要与财政能力相适应，应本着循序渐进的原则，要有可持续性，防止开“空头”支票，让居民预期过高、落差较大，产生不满情绪和负面影响。

　　与此同时，社会公众思想观念的改进也是非常重要的。社会公众要有包容的心态，对农业转移人口享有平等的基本公共服务权力不要排斥，这是整个社会进步的标志。英国将公共教育资源约30%给了外籍常住居民，法国把近30%的保障性住房配置给了外国人，这些政策都有利于促进劳动力的自由流动。对比一下，我国一些城市居民对外来务工人员分享本地公共资源还存有抵触情绪，比如，外来务工人员子女异地高考政策的推行面临阻力等。其实，外来务工人员同样是城市的建设者，同样缴纳税收，拉动当地消费，作为公民，他们享受同等的基本公共服务已经有充分的理由。农业转移人口生活在城市的边缘，或者说是城市与农村的中间地带，个人收入较低，话语权较弱，享受基本公共服务的权利需要制度保障，也需要社会公众的尊重和理解。

　　所以，正如经济学原理所讲的，个体最优，有可能导致集体的损失。一些问题需要换位思考，不能只考虑一己之利，对于低收入群体，不应是蔑视，而是给予他们应有的关怀。