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来源：半月谈网

    变化的基层实践，不变的土地确权

    “现在很多农民手中都有两个承包经营权证，1998年的绿皮证和2007年的红皮证。现在这两个证上的面积、位置已经对不上了，而农民的实际经营状况又与这两个证都对不上。”江西省铜鼓县三都镇三都村党总支书记王春山对半月谈记者说，1998年二轮承包后，2004年国务院又下发通知，要求各地重新下发承包经营权证和确权登记表。

    谈起土地确权之难，铜鼓县农业局局长金霄颇感无奈：“由于生老病死、婚姻嫁娶等原因，农村家庭人口有所变化，村里又根据这一变化对土地进行了动态调整，按照国家政策这是不允许的，但实际不少地方都是这么操作的。”

    2013年，我国提出“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至（土地方位）不清等问题”。农村土地确权工作成为各地近年内必须完成的工作。然而，不少地方仍难以形成统一、完善的工作推进计划。

    多地基层干部告诉记者，按照我国有关政策，农村承包土地在承包期内不允许调整，但实际上很多地方都约定以村小组为单位三五年调整一次，这就导致土地实际承包经营状况发生了较大变动，与1998年二轮承包确权和发证的情况不相吻合。

    王春山说，1998年后，三都村11个村民小组中有10个调整过土地；2007年重新下发承包经营权证后，有7个小组仍对土地做了调整，“现在增加了土地的农民肯定不愿按以前的面积确权。”

    金霄表示，根据调查，1998年后，当地土地承包经营状况没有发生改变的大约只有30%，“现在国家进行新一轮确权登记，是以二轮承包时的状况为准还是以当前的实际情况为准，分歧很大”。

    “很多省份或多或少存在类似问题，这与历史上的相关工作不够细致、彻底有关系，同时也表明确权工作的迫切性与复杂性。”江苏省一位农经干部说。

    如何设定最优路线图？

    “多出来的面积”怎么办？

    由于自然变迁、土地征用、自行开垦耕地、农转非以及婚丧嫁娶等，农村土地状况变化比较普遍，各户人口数变动更大。是按现有人口及土地占有状况确认土地权利，还是打破土地占有现状，重新分配土地再确认权利？

    中国社科院农村发展研究所社会问题研究中心主任于建嵘等专家认为，通过归纳学界的普遍观点和调查农民的意愿，不难得出的共识是，按现有人口以及土地占有状况确认土地权利，即维护现有土地承包关系长久不变，赋予农民原有农业承包土地永久使用权。农户享有原始承包土地的占有、使用、收益、处分（包括转让、赠与、抵押、继承）等各类物权权利，但不得改变土地的农业用途。

    实践中，部分基层干部反映，当法律规定与村规民约相碰撞，有可能会带来新的纠纷隐患。新一轮农村承包经营权确权登记后，短期内农村承包土地将很难调整，其与农村人口变动之间的矛盾将日益凸显。

    铜鼓县大塅镇镇长王闰春说：“这一次承包经营权确权登记要求写明四至，这样以后就没有办法再做调整了。一户人家如果人口增加了，那人均耕地自然就会减少，反之如果人口减少了，人均耕地就会增加，这样明显就不公平了。”

    “多出来的面积”怎么办？新一轮确权登记后，农村承包土地面积可能会超过现有统计面积，国家粮食直补和农资综合补贴该不该相应增加？

    “当前的农业补贴是根据1998年二轮承包时的面积来定的，当时由于要交农业税，各地在测量时放得都比较松，而现在国家新一轮确权登记要求通过专业队伍来测量，其结果和原来的统计肯定会有出入，现在2亩的田有可能会测出3亩甚至4亩，而多出来的面积就需要增加农业补贴。”铜鼓县三都镇纪委书记张国庆说。

    记者了解到，从国内首批农村土地确权的试点情况看，对于这一问题地方处理可谓“五花八门”。如辽宁省丹东市东港区实测后每户多出0.5到0.7亩地，经村民同意，多出来的地分给目前紧迫需要地的人家；黑龙江方正县则是采用在经营权证上登记二轮面积，多出来的面积由原农户代耕，扩边、拱地头、开荒等新增地交村里决定；山西省新绛县多出来的都算作机动地……

    此外，如何防范可能出现的偏差也值得关注。不少基层干部担心，新一轮确权登记后将会异化农民对土地的物权意识，土地的抵押、流转有可能成为变相的买卖。三都镇党委书记刘莉表示，现在农民都知道土地所有权是集体的，他们只有承包经营权，但通过这一轮确权发证，很多农民会误认为以后土地是其个人资产，可以任意抵押、流转。“有的农民把土地流转几十年，租金一次性付清，这实际上就成了变相的买卖。”

    稳步调、防隐患

    当前，农村土地承包经营权确权登记是农村土地制度改革的基础工作，关系到今后农村的稳定和发展，其工作量大且涉及的矛盾纠纷多，但目前一些地区尤其是试点地区时间要求很紧，有的甚至要求在年底前完成工作，压力大而且容易遗留隐患。

    一些基层干部认为，土地确权工作还需要有经费保障和针对性专业培训。记者在部分地区调查也发现，当前，不少基层干部对新一轮确权登记工作认识不足，但又迫于确权登记时间表的压力，只能盲目推进确权。

    金霄等人建议，培训内容除了农村土地承包经营权登记试点工作的相关法律、法规、政策外，还需包括具体工作中的登记规则、档案管理、地籍测量技术及业务操作规程等。此外，应在符合条件的地方，在尊重农民意愿、保护农民利益的前提下，探索“确权确股不确地”等多种形式的确权登记方式。

    基层探索“确权确股不确地”

    今年中央“一号文件”提出，切实加强组织领导，抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题，可以确权确地，也可以确权确股不确地。

    半月谈记者了解到，当前不少地方已在探索“确权确股不确地”。然而，哪些地方可以“确权确股不确地”？“确权确股不确地”需要具备哪些条件？如何有力有序推进这一工作？

    “确权确股不确地”初露头角

    “1998年土地续包确权发证时，实际上就已经难以明确四至了。我们2009年又出台了加快土地流转的政策意见，当时状况是种田人数少、大部分人在企业上班和自己创业，种田主要是60岁以上的老人，甚至出现过农民种不动、不愿种而抛荒的情况。”江苏昆山市委农工办主任戴月英说，对于当地来说，保障农民权益，只能采用“确权确股不确地”的方式。

    作为农业部农村土地承包经营权确权登记颁证的试点单位，昆山市先后在淀山湖镇、千灯镇开展试点，完善农村土地承包档案资料，组建农地股份合作社，建立土地承包归户清册，发放股权证。

    “土地入股以后，老百姓收入有保障，收益比自己种地要多得多，同时减轻了无劳动力农户的后顾之忧，满足了部分农民搞二产、三产的愿望。”江苏昆山市淀山湖镇红星村的村会计顾明根说，个别农户原来自己种植花木产值较高不愿入股的，一般还由他们自己种。

    记者了解到，在江苏省，首先明确了扩大确权登记试点、确权尽可能确地、确股确权的按程序报批等方向，同时在土地承包经营权确权登记颁证的试点地区就“确权确股不确地”进行了尝试。目前，以“确权确股不确地”的方式推进农地确权工作，在江苏、上海、广东、山东等东部省份多有探索。

    “确权确股不确地”适用范围待界定

    “最大的一个问题，是‘确权确股不确地’的适用范围，比如苏南一些地方这么做了，苏中苏北可不可以做，中西部地区可不可以做？”江苏省一位农经干部认为，“确权确股不确地”适应了一些地方的实际，但应把握适用范围，不能变成一些可以确地的地方不确地的理由。

    采访中，部分业内专家和基层干部认为，从当前国家要求和基层情况来看，“确权确股不确地”只能在少数地方进行，并需符合四个方面的条件：人均耕地面积较少；地貌发生改变，原有的地块四至不清；土地整体流转并都成立土地股份合作社；社会经济发展水平较高，土地的社会保障功能较弱。

    他们认为，以下三种情形可以通过“确权确股不确地”的方式进行确权登记颁证工作：一是政府长期占用的绿化用地。这部分土地已经被政府长期统一使用，无法再退还给农户，可以通过“确权确股不确地”的方式落实农民的股权。二是经济发达地区，当地政府出台补助政策，鼓励农民将土地承包经营权流转给集体，由集体整理后统一对外发包，原有的地块四至都已发生变化，只有通过“确股不确地”的方式确权，并继续给农户相应补贴。三是个别地方的少数村，以村为单位组建农地股份合作社，通过“确权确股不确地”明确农户的股份。

    尊重农民意愿，确保程序公正

    谈起土地确权的几种方式，昆山张浦镇花园村一位周姓农民表示：“老百姓关心的是能不能拿到钱，权益得不得到保障，并不太在意是哪种形式。”

    “我们在确股的过程当中都是由农户签字的，应该说都是比较满意的。”昆山市千灯镇前进村农地股份专业合作社社长徐建国说，只有尊重农民意愿，精心组织实施，才能让确权确股工作实现保障农民权益、激发基层活力的作用。

    首先，开展调查摸底、科学制订方案。戴月英介绍，当地将“确权确股不确地”作为首选，采取发放宣传资料、召开座谈会等多种形式宣传发动，让广大农户明白好处和意义，增强群众参与的积极性和主动性。

    为摸清土地承包管理的现状，当地还专门设计了《农村土地承包归户变动情况表》，内容涵盖1998年农户土地承包人口、承包面积、流转面积；承包土地变动的原因和面积；将未确权土地确权到户后核增的土地面积；以2008年为基点，农户承包人口、承包面积和入股面积等。

    其次，把好签字确认、程序公正关。据介绍，当地每户农户自愿在《农村土地承包归户变动情况表》、入股协议和股权登记表上签字确认；以土地承包经营权置换土地股份合作社股权，必须充分尊重群众意愿，每个重大事项全部坚持民主协商，由集体经济组织成员讨论决定，对农户的土地承包和股权确认情况，均在村务公开栏张榜公示；建立土地承包管理信息系统，将土地承包经营权登记成果及时进行数据录入。

    第三，明确权益分配、单独记账核算。土地承包经营权确权确股以后，在农地股份合作社的章程中明确规定：农地股份合作社的盈余返还，按当年土地发包经营收入加财政补助收入扣除成本费用后，进行二次按股分配返还。土地股份合作社实行单独记账核算，明确村集体不得平调、挪用土地股份合作社的资金、资产。

    昆山市委农工办负责人认为，通过确权确股，探索土地承包经营权新的实现形式，使土地承包经营权由空间形态向价值形态转化，但开展农村土地承包经营权登记，有三个“必须”值得注意：必须保持现在土地承包关系的长期稳定，必须依法落实农民土地承包权益，必须与化解土地承包纠纷相结合。

    如何更好地尊重农民意愿，当前“确权确股不确地”在具体实施过程中也面临一些亟待细化的问题。多地基层干部反映，在全国范围内缺乏较为统一的实现形式和操作规范；需要“打好补丁”，如针对剩余尚未成立土地股份合作社、未实现规模经营的农户，需要在尊重农民意愿的基础上，继续鼓励其成立或加入土地股份合作社；对于坚持自己耕种的个别农户，可以考虑采取先入股再“优先获得经营权”的方式；对于可以确地的农户，可以先确地、以后条件具备了再确股，因此需要相应的配套政策。